تأملی بر ساز و کارهای نظارت دولت بر بخش تعاون (از انسجام بخشی تا شفافیت و پاسخگویی)
محورهای موضوعی :عاطفه جوادی رجه 1 , محمد عباسی اتویی 2 , حسین فروغی نیا 3 , سعیده جوادی رجه 4
1 - دانشجوی دکتری مدیریت آموزشی ، واحد ساری، دانشگاه آزاد اسلامی واحد ساری، ساری، ایران.
2 - دانشجوی دکتری حقوق عمومی، واحد ساری، دانشگاه آزاد اسلامی، ساری، ایران.
3 - دانشگاه فروردین قائمشهر
4 - دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق جزا ، واحدقائمشهر، دانشگاه آزاد اسلامی، قائمشهر، ایران.
کلید واژه: واژگان کلیدی: اقتصاد, بخش تعاون, سازو کارنظارت, دولت,
چکیده مقاله :
درنظام اقتصادي جمهوری اسلامی ایران بر طبق قانون اساسي و سیاست های ابلاغی اجرای اصل 44،توسعه تعاونی‌ها به‌عنوان يکي از اصلي ترين ابزارهاي تحقق اقتصاد مردمی، مدنظر قرارگرفته شده است.به‌رغم به رسمیت شناخته شدن بخش تعاون به عنوان بخشی مستقل به عنوان ضلع سوم مثلث اقتصاد ایران، امکان سنجی گستره و چگونگی نظارت دولت همواره با ابهام روبرو بوده است. این پژوهش با بهره‌گیری از روش توصیفی-تحلیلی درصدد پاسخگویی به این پرسش‌ها است که ابزارها و سازوکارهاي نظارت دولت بر بخش تعاون چيست؟ و آيا اعمال نظارت حاکميتي دولت در بخش تعاون، استقلال اين بخش از اقتصاد کشور را تحت شعاع قرار می‌دهد؟ براساس یافته‌های پژوهش حاضر، که « ازجمله سازوکارهاي نظارت دولت، انسجام بخشی و تدوين قوانين و مقررات، سياست گذاري های شفاف و نظارت نهادي و همچنين نظارت بر روند تأسیس، تصفيه، انحلال و ...درمورد اين شرکت ها میباشد .همچنین با توجه به ماهيت خاص بخش تعاون انطباق پذيري کامل آن با نظارت دولت پیچیده به نظر می رسد.لذا به نظر دولت صرفاً باید تنها بااستفاده از ابزارهای حاکمیتی نظارت ، نظیر انطباق و عدم انحراف بخش تعاون از قوانین،وظایف نظارتی اش را در قبال بخش تعاون ایفا کند و تاحد ممکن ازورود مسقیم به مسائل اجرایی وتصدی بخش تعاون بپرهیزد .
the islamic republic of iran 's economic system according to the constitution and the policies of the implementation of the article 44 , the development of cooperatives is considered as one of the most important tools for realization of public economy . despite the recognition of the cooperative sector as an independent part as the third side of the triangle of iran 's economy , the possibility of the extent and quality of supervision has always been ambiguous . this research , using descriptive - analytical method , seeks to answer these questions : what are the mechanisms and mechanisms of government supervision on cooperative sector ? and does the actions of government governance in the sector of cooperation affect the independence of this sector of the country 's economy ? according to the findings of the present study , " " the mechanisms of government supervision , sectoral cohesion and regulation of laws and regulations , transparent policies and institutional governance as well as monitoring the process of establishment , purification , dissolution and … about these companies . also due to the specific nature of the cooperation sector , its full compliance with the supervision of the government is complex . therefore , the government should merely use governance tools , such as compliance and non - cooperative sector deviation from the rules , play its supervisory duties against the cooperative sector and avoid direct entry into the executive affairs of the cooperative sector .
- بابایی مهر ،علی ،حقوق اداری 1 ،1400،جلد اول ،چاپ چهارم،انتشارت مجد
- بوگاردوس، اموري، تعاون و اصول اوليه، 1352، ترجمه، سازمان مرکزي تعاون کشور.
- بيات، اصغر، مديريت منابع انساني در تعاونی‌ها، 1385، انتشارات پايگان.
- تقوي دامغاني، سيدرضا، نگرشي بر مديريت اسلامي، 1373، چاپ اول، تهران، سازمان تبليغات اسلامي.
- حسني، حسن، حقوق تعاون و حقوق تجارت، 1384، تهران، نشر ميزان.
- حسني، حسن، حقوق تعاون، 1387، تهران، انتشارات دانشگاه تهران.
- دهخدا، علي اکبر، فرهنگ متوسط دهخدا، 1385، تهران، مؤسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران.
- راسخ، محمد، نظارت و تعادل در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، 1388، تهران، نشر دادگستر.
- صادق پور، ابالفضل – مقدس، جلال، سازمان مديريت و علم مديريت، 1372، تهران، مرکز آموزش مديريت دولتي.
- طالب، مهدي، مقدمه ای بر حقوق تعاون،1352، موسسه عالی کشاورزی همدان
- طالب، مهدي، اصول و انديشه هاي تعاون، 1376، مؤسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران.
- عميد زنجاني، عباسعلي، و همكار، نظارت بر اعمال حكومت و عدالت اداري، 1389، تهران، انتشارات دانشگاه تهران.
- قاضی شریعت پناهی،ابوالفضل ،بایسته های حقوق اساسی،1377 ، چاپ سوم، ،نشر دادگستر
- لاجوردي، سيد جليل، مديريت تعاونی‌ها، 1389، چاپ اول، انتشارات حامي.
- میر شکاری ،جواد ، و گروه واژه‌گزینی ؛فرهنگ واژه‌های مصوب فرهنگستان، جلد هشتم 1396،ناشر: فرهنگستان زبان و ادب فارسی
- معين، محمد، فرهنگ معين،1371، نشر اميرکبير.
- هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد اول،1384، نشرمیزان
- هلم، فرانس، اقتصاد مؤسسات تعاوني، 1349، ترجمه، سازمان مرکزي تعاون کشور.
- ب: مقالات فارسي
- اصغري، محمد،مسئوليت همگاني در پرتو (امر به معروف و نهي از منكر) همراه با مقاله شوراها و مشاركت مردم، تهران، اطلاعات، 1378.
- اصلانی، فیروز ؛ نورایی، مهدی ؛واکاوی مفهومی واژگان چندمعنا در قانون اساسی دولت به معنای «حکومت یا طبقۀ حاکم» مطالعات حقوق عمومی » زمستان 1396، دوره چهل وهفتم-شماره 4
- اقایی طوق، مسلم ؛ استناد به اصول حقوقی در آرای دیوان عدالت اداری ؛پژوهش های نوین حقوق اداری » بهار 1400 - شماره 6
- ايزدهي، سيدسجاد، مباني فقهي نظارت بر قدرت از ديدگاه امام خميني ره، عروج، 1391
- بیدار، زهرا ؛کارکرد استدلال قضایی در دادرسی اداری ،مجله:مطالعات حقوق عمومی » زمستان 1400، دوره پنجاه و یکم- شماره 4
- بیاتی، علی ،نظارت اداری بر اعمال حکومت؛ مورد پژوهی نظارت بر رفتار حرفه ای نمایندگان پارلمان،فصلنامه پژوهش های نوین اداری ،بهار 1400، شماره 6
- پاستور،خوان سانتا ماریا؛ نمری ژان کلود،مترجم ،رنجبر،احمد،نظارت بر شورا، مجله مجلس وراهبرد،1381،شماره 36
- حسن زاده، دکتربهرام ؛ حقوق‌شناسی و بررسی نظام حقوقی حاکم بر ثبت شرکت مجله :پژوهشهای حقوقی » بهار 1399- شماره 41
- حمزه پور، محمد حسین ؛شناسایی عوامل مؤثر قانونی بر مالیات شرکت ها و نحوه اعمال آن ها در عمل، مجله : پژوهش ها و سیاست های اقتصادی » پاييز 1381 - شماره 23
- رستمی، ولی، اقتدارات و اختیارات دستگاه مالیاتی در حقوق مالیاتی ایران، مجله حقوق،1387، شماره 3.
- سایبانی، علیرضا ؛ جعفری، زهرا ؛ جایگاه نظارت مالی در قانون‌اساسی وبررسی آن در آرای شورای نگهبان، مجله : پژوهش ملل » اردیبهشت 1396، دوره دوم - شماره 17
- سلطانی، مرجانه ؛ اتحادیه بین المللی تعاون جامعه تعاونگران ،مجله :تعاون و کشاورزی،آذر 1377 ،شماره87
- شریف شاهی، محمد ؛تحلیل ابعاد حقوقی نظارت بانک مرکزی بر نظام بانکداری درایران ،مجله : تحقیقات حقوق خصوصی و کیفری پاییز 1399 - شماره 45
- شقاقي شهري، وحيد، نقش و جايگاه سازمان بازرسي کل کشور در اجراي سياست هاي اصل چهل و چهارم قانون اساسي، مجله مجلس و پژوهش، سال 13، 1386، شماره 54.
- شعبان زاده، علی ؛ فراکسیون تعاون مجلس شورای اسلامی چه می کند؟ مجله : تعاون و کشاورزی » دوره جدید، دی 1382 - شماره 148
- شهبازي، لاله، بررسي مباني حقوقي شکل گيري شرکتهای تعاوني در ايران، اولين همايش ملي وکالت، اخلاق، فقه و حقوق، 1391.
- شهبازی، خیراله، سیری در تحولات حقوقی دیوان محاسبات از آغاز تا به امروز دیوان محاسبات در آینه حقوق،مجله مجلس وراهبرد،1373، شماره 17.
- شیبانی، عادل ؛ درآمدی بر مفهوم صلاحیت تشخیصی و بایسته‌های نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر صلاحیت تشخیصی مراجع اختصاصی اداری مجله : حقوق اداری » بهار 1400 - شماره 261
- صبوری، حسین ؛ از انحصار دولت به انحصار خصوصی ، مجله : روند اقتصادی آبان 1385 - شماره 26
- عباسي اول، بهنام، مباني فقهي و حقوقي تعاون و تعاوني در اسلام، کنگره بین‌المللی فرهنگ و انديشه ديني، 1392
- علایی، آرزو ؛ دیدگاه جهانی نظارت بیمه ،مجله : تازه های جهان بیمه » شهریور 1381 - شماره 51
- علی آبادی، ایرج، بیمه در ایران، پیدایش پیشرفت ها، مجله حسابدار،1371، شماره 91.
- کاشانی، سید محمود، خصوصی سازی وحکومت قانون، مجله کانون وکلا، سال 1386، شماره 196.
- کریمی فرد، محمد ؛ قلمرو نظارت بانک مرکزی بر مؤسسات بانکی غیردولتی، چالش‌ها و راه‌کارها ، مجله : دانش و پژوهش حقوقی بهار و تابستان 1399 - شماره 9
- کدخدایی، عباسعلی ؛ طباطبائی نژاد، سیدمحمد ؛ فتاحی زفرقندی، علی؛صلاحیت دیوان محاسبات کشور در نظارت مالی بر موسسات عمومی غیر دولتی ،مجله : دانش حقوق عمومی» بهار 1398، سال هشتم - شماره 23
- مهرعلیان، اردشیر ؛ تطبیق سازمان بازرسی کل کشور با نهاد آمبودزمن و نهادهای مشابه آن پژوهش ملل » اردیبهشت 1396، دوره دوم - شماره 17
- معدلت، کورش ؛ نظارت بانک مرکزی،آری یا نه ؟ بانکداری نوین و استقلال بانک مرکزی ، مجله : راهبرد زمستان 1383 - شماره 34
- موسي زاده، ابراهيم، بررسي تطبيقي کميسيون اصل 90 و نهاد آمبودزمان، فصلنامه علمي – پژوهشي ديدگاه هاي حقوق قضايي، 1391.
- میوه چی، مریم ؛ چگونگی مراحل تشکیل و ثبت یک شرکت تعاونی ، تعاون و کشاورزی » دوره جدید، بهمن 1384 - شماره 173
- نوروزی، عزیزاله ؛ رستمی، ولی ؛ شکرچی زاده، محسن ؛ موانع حقوقی مقابله با فساد مالیاتی : مجله : تحقیقات حقوق خصوصی و کیفری » پاییز 1397 - شماره 37
- نیک نژاد،جواد ؛موجه، مستند و مستدل بودن رای دادگاه و داوری: پژوهش های حقوق خصوصی » تیر 1400 - شماره 35
- هدایتی زفرقندی، محمد ؛نقش و کارکرد دیوان محاسبات درتحقق نظارت مالی ،مجله : پژوهش ملل » خرداد 1396، دوره دوم- شماره 18
- یار احمدی، علی حسین، نظارت و کنترل دولت بر امور اقتصادی و جایگاه آن در تحقق سیاست های کلی اصل، بررسی های حقوقی، پاییز و زمستان 1390 - شماره 2.
- Barnes,Javier )2010(, TOWARDS A THIRD GENERATION OF ADMINISTRATIVE PROCEDURES,in Comparative Administrative Law, Edited by Susan Rose-Ackerman and Peter L. Lindseth Published by Edward Elgar Publishing Limited
- 2-Chaddad, Fabio and Michael cook(fall,2004), "Understanding new Cooperative models: an ownership rightstopologyofco-operativemodels"R.Agr.Econ.:PP.348-360 .
Hemerjick,A.TwoorThree Waves of Welfa State Transformation ,into ward a Social Investment Welfare State? Ideas Politics and Challenges. N. Morel, B Palier and J. Palme (Eds.), First Ed. Bristol The Policy Press2012,
Van Parijs, P. Real Freedom for All: what if anything can justify capitalism First Ed. Oxford: Clarendon Press, 1997
- http:// www.dadiran.ir
- https://www.ica.coop/Alliance/history
- http:// www rooznamehrasmi.ir
- https://www.mcls.gov.ir
فصلنامه راهبرد توسعه/ سال نوزدهم/ شماره 2 (پیاپی74)/ تابستان 1402/ 59-32
Quarterly Journal of Development Strategy, 2023, Vol. 19, No.2 (74), 32-59
تأملی بر ساز و کارهای نظارت دولت بر بخش تعاون
(از انسجام بخشی تا شفافیت و پاسخگویی)
عاطفه جوادی رجه1
محمد عباسی اتوئی2
حسین فروغی نیا3
سعیده جوادی رجه4
(تاريخ دريافت 18/11/1401 ـ تاريخ تصويب 7/6/1402)
نوع مقاله: علمی پژوهشی
چكيده
درنظام اقتصادي جمهوری اسلامی ایران بر طبق قانون اساسي و سیاست های ابلاغی اجرای اصل 44،توسعه تعاونی‌ها به‌عنوان يکي از اصلي ترين ابزارهاي تحقق اقتصاد مردمی، مدنظر قرارگرفته شده است.به‌رغم به رسمیت شناخته شدن بخش تعاون به عنوان بخشی مستقل به عنوان ضلع سوم مثلث اقتصاد ایران، امکان سنجی گستره و چگونگی نظارت دولت همواره با ابهام روبرو بوده است. این پژوهش با بهره‌گیری از روش توصیفی-تحلیلی درصدد پاسخگویی به این پرسش‌ها است که ابزارها و سازوکارهاي نظارت دولت بر بخش تعاون چيست؟ و آيا اعمال نظارت حاکميتي دولت در بخش تعاون، استقلال اين بخش از اقتصاد کشور را تحت شعاع قرار می‌دهد؟ براساس یافته‌های پژوهش حاضر، که « ازجمله سازوکارهاي نظارت دولت، انسجام بخشی و تدوين قوانين و مقررات، سياست گذاري های شفاف و نظارت نهادي و همچنين نظارت بر روند تأسیس، تصفيه، انحلال و ...درمورد اين شرکت ها میباشد .همچنین با توجه به ماهيت خاص بخش تعاون انطباق پذيري کامل آن با نظارت دولت پیچیده به نظر می رسد.لذا به نظر دولت صرفاً باید تنها بااستفاده از ابزارهای حاکمیتی نظارت ، نظیر انطباق و عدم انحراف بخش تعاون از قوانین،وظایف نظارتی اش را در قبال بخش تعاون ایفا کند و تاحد ممکن ازورود مسقیم به مسائل اجرایی وتصدی بخش تعاون بپرهیزد .
واژگان کلیدی: اقتصاد، بخش تعاون، سازو کارنظارت،دولت
1. مقدمه
تلاش انسانها درطول تاریخ جهت ممانعت از تزلزل حقوق اجتماعی خود و به دست آوردن حمایت لازم از میان همنوعان ،سبب ایجاد نهاد تعاون و استفاده از ظرفیت آن گردیده و نیازهای جامعه، لزوم گسترش و توسعه آن را ایجاب نمود که در نهایت موجب استقرار نظام و بخشی مستقل در جوامع مختلف گردیده است.تبعاً با گسترش نهاد تعاونی ها و آشکار شدن نقش موثر آن در تنظیم روابط و مناسبات اقتصادی و اجتماعی ،مسائل حقوقی مربوط به آن جهت اعتباربخشی، تثبیت و حمایت از حقوق مشروع و قانونی اعضای خود از اهمیت بالایی برخوردار شد. قرآن کریم هم بر موضوع تعاون تاکید دارد و در آیه 2 سوره مائده می‌فرمایند: « «بايد شما به يكديگر در نيكوكاري و تقوي كمك كنيد نه بر گناه و ستمكاري و از خدا بترسيد كه عقاب خدا بسيار سخت است» ..»تعاون در امور موجب نظم بخشی به تعاملات و مناسبات شهروندان بوده و جلوی بسیاری از اختلافات و ناامنی‌ها و فساد را می‌گیرد. اما متاسفانه به دلیل عدم توجه لازم به این بخش علی رغم به رسمیت شناخته شدن آن در قانون اساسی به عنوان بالاترین میثاق ملی ،و همچنین بی‌توجهی و حمایت ناکافی و بعضاً دخالت های ناصواب از ناحیه دولت سبب شده است که نظام تعاون به صورت غیر رسمی به عنوان شاخه‌ای از دیگر بخش ها درنظر گرفته شود وبا نگاهی مبتنی بر قواعد و اصول حقوق مدنی به آن نگریسته شود، امری که سبب تبدیل شدن آن به نوعی شکل‌گرایی خالی از محتوا و هدف، شده است.همچنین انحلال وزارت تعاون به عنوان متولی مستقل و رسمی، باعث سوءاستفاده‌های فراوان درجریان حقوقی این بخش در جامعه مدنی شده است و از یک طرف بسیاری از مردم قربانی جرم های صورت گرفته توسط تعاونی های غیرمجاز شده و سرمایه خود را از دست داده‌اند و از طرف دیگر ادامه این وضعیت موجب سلب اعتماد بخشی از جامعه و از دست دادن اصلی ترین ثروت‌های عمومی و موجب رواج بی اعتمادی خواهد شد،علی ایحال در صورتی که جایگاه رسمی نهاد نظارت به خوبی تبیین گردد، این مشکلات تا حدودزیادی تقلیل خواهد یافت.بنابراین دراین پژوهش به دنبال آن هستیم تا سازوکارهای نظارت دولت بر بخش تعاون راتبیین نمایم. از این رو هدف مقاله این است که ضمن پرداختن به، مفهوم نظارت و نقش دولت به عنوان نهاد ناظر بیرونی بخش تعاون و ابعاد مختلف ادارای و اقتصادی در اعتلای جایگاه تعاونی ها در نظام حقوقی کشور و همچنین موضوع سیاست گذاری نادرست که موجبات عدم انسجام بخشی و شفافیت و نتیجتاً تهدید حقوق مالی بخش تعاون شده است پرداخته شود.
2. پیشینه پژوهش
به طور کلی مروری بر پژوهش‌ها و مطالعات انجام شده مرتبط با موضوع پژوهش حاضر نشان می‌دهد که پژوهشهای انجام شده در این زمینه از جنبه‌های مختلفی به بررسی تعاونی ها و مسائل حقوقی پرداخته اند. حسن حسنی (1387)درکتاب ارزشمندی ﺗﺤﺖ ﻋﻨﻮان: «ﺣﻘﻮق تعاون« به این نتیجه می‌رسد که شناسایی الزامات حقوق تعاون ﻧﻘـﺶ ﻣﻬﻤﻲ در ﺗﺤﻘﻖ اﻣﻨﻴﺖ ﻗﻀﺎﻳﻲ و اﻗﺘﺼﺎدي دارد؛ شناخت و ﺗﻔﺴـﻴﺮ قوانین و مقررات موضوعه اﺳـﺖ ﻛـﻪ ﻣـﻲﺗﻮاﻧـﺪ بخش تعاون را ـﺎ ﻧﻴﺎزﻫﺎي روزﺟﺎﻣﻌﻪﻫﻤﺎﻫﻨﮓ ﺳﺎزد ﻛﻪ ﺑﺎﻣﻌﻴﺎر روﻳﻜﺮد ﺗﺤﻠﻴﻞ اﻗﺘﺼﺎدي ﻧﻴﺰ ﺳﺎزﮔﺎر اﺳﺖ، اﻫﻤﻴﺖ تحلیل حقوقی درﺗﻔﺴﻴﺮ ﻣﻨﻄﺒﻖ ﺑﺎ ﻣﻌﻴﺎرﻫﺎي ﺗﺤﻠﻴﻞ اﻗﺘﺼﺎدي ﻣﺎﻧﻨﺪ ﻛﺎراﻳﻲ و رﺳﻴﺪن ﺑﻪ ﻧﻘﻄﻪ ﺑﻬﻴﻨﻪ ﺑﻪ ﺧﻮﺑﻲ روﺷﻦ ﻣﻲﺷﻮد.شهبازی (1391)در مقاله"بررسي مباني حقوقي شکل-گيري شرکتهای تعاوني در ايران" مباحثی از جمله ریشه‌های شکل گیری تعاونی ها،حمایت‌های قانونی از این بخش را را مورد بررسی قرار می‌دهد.یاراحمدی(1390) در مقاله ای با عنوان:« نظارت و کنترل دولت بر امور اقتصادی و جایگاه آن در تحقق سیاست های کلی اصل » به نقش نظارت در کمک به توسعه‌ی امنیت اجتماعی، اقتصادی و قضایی، جلوگیری ازتوالی فاسد عدم نظارت و استفاده از قدرت عمومی در جهت توسعه عدالت اجتماعی، نظم عمومی و حاکمیت قانون به منظور استفاده بهتر از خدمات عمومی می پردازد.
در راستای نوآوری مقاله و در مقایسه باپیشینه های مطرح شده می توان بیان داشت که مباحثی ازجمله«حقوق تعاونی ها»، «نظارت حقوقی»و «کنترل دولت براقتصاد» به کرات در قالب مقالات،کتب ورساله‌های علمی به رشته تحریردرآمده است امامبحثی تحت عنوان: «تحلیل حقوقی سازوکارهای نظارت دولت بر بخش تعاون» چندان مورد مطالعه و بررسی قرار نگرفته است یا اگر هم بعضا به آن پرداخته شده است ذیل موضوع نظارت دولت دراقتصاد بوده است. از‌این‌رو این مقاله از چند جهت دارای نوآوری میباشد: اولا، به موضوع نظارت خاص دولت بر بخش تعاون و تحقق آن به عنوان یکی ازمصادیق حقوق اجتماعی پرداخته میشود،ثانیا، موضوع تعاون مبحثی است که هم در ادیان و هم درقوانین موضوعه به آن پرداخته شده است.لذا برجسته‌سازی دلایل حساسیت واهمیت این موضوع ومطرح شدن آن درابعاد مختلف می تواند توام با نوآوری باشد وثالثا، درﺷﺮاﻳﻂ ﻓﻌﻠﻲ و نياز روزافزون و رشد سهم تعاونی‌ها با توجه به سیاستهای کلي ابلاغي اصل چهل و چهارم قانون اساسي و رفع محدوديت ازحضور تعاونی‌ها در تمام عرصه هاي اقتصادي الزام به تدوین سازوکارهای نظارت دراین بخش را دو چندان می کندو ﭘﺮداﺧﺘﻦ ﺑﻪ اﻳﻦ ﻣﻮﺿﻮع از ﻧﻈﺮ ﺑﺴﻂ ﻋﺪاﻟﺖ اﺟﺘﻤﺎﻋﻲ- اﻗﺘﺼﺎدي ﻛﺎرﺑﺮدی می نماید.
3- مبانی نظری
1.3. مفهوم نظارت و مولفه‌های حقوقی آن
ازنظر لغوي کلمه نظارت به فتح وکسر نون وريشه آن «نظر» است، نظارت در ادبيات فارسي به معناي«مراقبت،تحت نظر وديده باني داشتن برکاري است».(دهخدا، 1385، 3005).
ازنظر اصطلاحي:«به کوششي که مدير درجهت تطبيق عمليات بابرنامه انجام می‌دهدتاميزان صحت وسقم فعالیتها را به دست آورد، نظارت گفته میشود. (تقوي دامغاني، 1373، 95)به عبارت ديگر نظارت چيزي است که نظام را درزمینه هدف هاي موردنظر از انحراف حفظ می‌کند. (صادق پور،مقدس، 1372، 160)
نظارت را از مناظر گوناگوني میتوان دسته بندي نمود. يكي از اين انواع، دسته بندي تقسيم نظارت بر دو نوع كلي «نظارت حكومتي» و «نظارت مردمي» است. نظارت حكومتي را به انواع مختلفي همچون: نظارت سازماني (سلسله مراتبي و نظارت قيمومتي)، نظارت كيفي (قضايي، اداري، مالي، سياسي، و پارلماني)،نظارت دروني و بيروني، نظارت شكلي (مستمر و موردي)، نظارت روندگرا، نظارت ماهوي (استصوابي و استطلاعی) وپسینی و پیشینی.. تقسيم كرده و نظارت مردمي را هم به اقسامي همچون: افكار عمومي، آزادي احزاب و اجتماعات، آزادي مطبوعات و رسانه ها و... قسمت كرده اند. (عميد زنجاني، 1389، 60).
همچنین "نظارت سياسي عبارتست از مطالعه، بازرسي و رسيدگي كه از جانب نهادها يا مقام هاي سياسي كشور بر مراجع و نهادهاي حكومتي و مستخدمان و اموال آنان صورت مي گيرد، تا از حسن جريان امور اطمينان حاصل شود. (اصغري، 1378، 29)
از دیگر انواع نظارت ،نظارت اداري كه از آن تحت عنوان نظارت سلسله مراتبي نيز ياد كرده اند، (بیاتی علی ، 2،1400)همچنین در تعریف نظارت مالي این قسم نظارت بر تمامي تصرفات نهادهايي است كه به نحوي از انحاء از بودجه دولتي استفاده مي كنند به كار مي رود. (سایبانی، 1396 ، 72)
همچنين از حيث زماني نظارت را به دو قسم پيشيني و پسيني تقسيم بندي کرده اند.(سانتاماريا پاستور، نمري، 1381، 275).در اين دسته از نظارت ها پس از ايجاد و شکل گيري نهادها، ارگان نظارتي وظايف و يا اختيارات خود را راجع به نظارت اعمال می‌کند.
2.3. مفهوم دولت
دولت به معنای عام کل به مفهوم هویت جامعه سیاسی است که دارای عناصر جمعیت ،سرزمین و قدرت سیاسی یا حاکمیت است .دارای شخصیت حقوقی مستقلی از عناصر تشکیل دهنده خود است و سایر نهادهای سیاسی ازآن ناشی می شود (قاضی شریعت پناهی ،53،1377).
در قانون اساسی،واژۀ«دولت»برای بیان پنج مفهوم مجزابه کار رفته است.هرکدام ازاین مفاهیم، دولت رادر وضعیت وجایگاه خاص حقوقی قرار می‌دهد، که برای شناسایی حقوق و تکالیف دولت و مردم در قانون اساسی باید به مفهوم خاص دولت در هر اصل توجه کرد(اصلانی، 1396 ،938)
برخی دولت در معنای خاص را صرفاً در قوه مجریه خلاصه می کنند لیکن واژه دولت مفهوم دیگری هم دارد به نام طبقه حاکم که به معنای طبقه حکومت کنندگان در مقابل حکومت شوندگان به کار می رود (بابایی مهر،42،1400)
در تئوری های جدید اعمال قدرت دولت ،حکمرانی و مقررات گذاری مبتنی بر مدل مشارکتی است تا تمامی ذینفعان در یک محیط توام با احترام برای تحقق اهداف و منافعشان با یکدیگر همکاری نمایند.(Barnes ،344, 2010)
3.3. مفهوم تعاون
«تعاون در لغت از «عون» به معني ياري كردن و از باب تفاعل به معني و همياري نمودن آمده است.» (معين، 1350، 1907) در فارسي كلمه «تعاون» را معادل cooperation به كار گرفته اند. را اولين بار رابرت آون در مقابل واژه رقابت به كار گرفت(طالب، 1376، 1)
بوگاردوس تعاون را طريقه اي براي زندگي و فلسفه اي براي حيات و مجموعه اي از پويش ها و شيوه هاي رفتار ودر عين حال مجموعه اي از اصول و مباني راهنمايي در زندگي فردي و اجتماعي انسان مي دانست. (بوگاردوس، 1352، 49)
تعاونی‌ها دارای اصول هفت‌گانه هستندکه التزام اخلاقی اعضایشان در صورت وفاداری به این اصول ستودنی است که شامل 1- عضويت اختياري 2-کنترل دموکراتيک توسط اعضاء3- مشارکت اقتصادي اعضاء4- خودگرداني و استقلال5- آموزش، کارورزي و اطلاع‌رسانی6- همکاري بين تعاونی‌ها 7 -توجه به جامعه میباشد (بيات، 1385، 330– 328)
به‌طورکلی تاريخچه تعاون در جهان را میتوان ازنظر اقتصادي به دو دوره تقسيم کرد: دوره اول را عصر تعاون اجتماعي و دوره دوم را اصل تعاون صنعتي يا علمي می‌نامند (طالب،16،1352)
نقطه ی اعتلای تعاون در جهان شکل گیری اتحادیه بین‌المللی تعاون (ICA) می باشد.درزمانی که گسترش حمایت های اجتماعی ،نگرانی هایی از تضعیف انگیزه کار ،وابستگی به مزایا و وابستگی به سرمایه های اجتماعی را ایجاد نمود لزوم شکل گیری یک نهاد متمرکز شکل گرفت.( Hemerjick,41, 2012)اتحادیه بین‌الملل تعاون( ICA )یک نهاد مستقل بین‌المللی در سطح جهان است که متشکل از سازمانهای تعاونی گوناگون میباشد ایکا که در 81 آگوست 5981 از سوی کنگرهء بین‌المللی در لندن تأسیس شد،دارای شعبه‌هایی در 90 کشور جهان با 152 سازمان در سطح ملی و 4 سازمان در سطح بین‌المللی است که به‌عنوان اعضاء اتحادیه،بیش از 800 میلیون نفر عضو را در سراسر جهان تحت پوشش خدمات خود دارد (سلطانی ،28،1377 )
در یک تقسیم بندی نوین،انواع تعاونی ها را بر مبنای حقوق مالکیت و چگونگی انتفاع ذینفعان به تعاونی های سنتی،تعاونی های سرمایه گذاری متناسب ،تعاونی های مبتنی بر سرمایه گذاری اعضاء،تعاونی های نسل نوین، تعاونی های با نهادهای تامین سرمایه، تعاونی های سهم سرمایه گذار وتعاونی های درحال تبدیل به شرکت سرمایه گذار(Chaddad, 338, 2004)
4.3. تعاون در حقوق موضوعه"
ازجمله اولين مسائل مبتلا به شرکتهای تعاوني موضوع قانونگذاری و به عبارتي تدوين قوانين و مقررات لازم جهت شرکتهای تعاوني است. شرکتهای تعاوني بدون وجود موازين قانوني موثر نخواهد توانست به شکوفايي قابل دوام دست يابد.(لاجوردي، 1389، 27). لازم به يادآوري است که نخستين قانون راجع به تعاون در جهان، قانوني است که درسال 1852ميلادي درکشور انگلستان وضع‌شده است و قوانين ساير کشورها در اين زمينه نيز اغلب بعد از سال 1880 وضع‌شده‌اند(حسني، 1387، 102).
قانون مربوط به تعاون در ايران از سال 1303 آغاز و تا سال 1370 (توأم با اصلاحات بعدي) دستخوش تحولات شد. (شهبازي، 1393، 22)قانون تجارت ايران براي شرکتهاي تجاري شخصيت حقوقي قائل شده است.(ماده 583ق.ت) شخصيت حقوقي ويژگي مشترک کليه شرکتهاي تجاري است؛ حتي شرکتهايي که به ثبت نرسيده و مطابق قانون تجارت تشکيل نشده‌‌‌‌‌‌‌اند امادرعمل وجود دارند .همچنین ماده 20 قانون تجارت صراحتاً شرکت های تعاونی را جزء شرکت های هفت گانه تجاری بر شمرده است.
مقررات مختلف مدونی پس از استقرار پارلمان در ایران در خصوص تعاون چون قوانين تعاوني سابق (قوانين مصوب 1332 و 1334) تصویب گردید اما مهم ترین تحول قانونی نهاد تعاون در دوران پیش از شکل گیری انقلاب اسلامی ، درخردادماه ١٣٥٠ و با مطالعه تطبیقی دیگر قوانین مربوط به تعاون در جهان و تصویب قانون شرکتهای تعاوني در ٢٥ فصل و ١٤٩ ماده شکل گرفته شد.
پس از پيروزي انقلاب اسلامي نيز موضوع مشاركت مردم در فعالیت‌های اقتصادي و تحقق عدالت اجتماعي موردتوجه قرار گرفت و در اصل 44قانون اساسي بخش تعاوني به‌عنوان دومين بخش رسمي اقتصاد كشور هم‌ردیف با بخشهای دولتي و خصوصی مورد تصويب قرار گرفت. (طالب، 1376، 28)
در خصوص رويكرد نظام جمهوري اسلامي ايران به نهاد تعاون، همان‌طورکه در اندیشه‌های شهیدبهشتی،آمده است«مسئله اقتصاد تعاونی که درعصرما و درجمهوری اسلامی، موردتوجه قرارگرفته است،درحقیقت برهمان پایه‌هایی استوار است که امروزدرجامعه‌های مختلف دررابطه با اقتصاد تعاونی گفته میشود.یعنی درجمهوری اسلامی لزومی نداردچیزی به آن بیفزاییم.امروزدرجامعه‌های مختلف نمونه‌هایی ازشرکت‌های تعاونی به وجود آمده‌اند.شیوه تعاونی باید همکاری را جانشین رقابت کند.دراین‌که شیوه اقتصادتعاونی وروابط اقتصادی تعاونی، به‌عنوان یک‌راه حل عملی قابل‌ملاحظه در کشورهای گوناگون به‌کاررفته ومنشأ اثر قرارگرفته تردیدی نیست» (تعاون 1375، شماره 59)در دوران پس از انقلاب نیز عمده ترین تحول منسجم برای استقلال نهاد تعاون،به قانون مصوب بخش تعاون سال 1370مرتبط است که مفاد آن در جهت تنظيم و تسهيل فعالیت‌های تعاوني بوده است.البته درسالهای اخیر از عنوان تعاون در کنار مقررات دیگر، نه به صورت مستقل بلکه به صورت فرعی و جانبی می باشد.
4- نظارت دولت بر شرکتهای تعاوني
منظور ازدولت درپژوهش حاضرطبقه حاکم وقوای سه گانه(اجرایی،قضایی و قانونگذاری) می باشدو در ادامه به اعمال نظارتی این سه قوه و نهادهای زیر مجموعه آن بر بخش تعاون خواهیم پرداخت .
1.4. نظارت قوه قضائيه بر بخش تعاون
در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران فصل يازدهم به قوه قضائيه اختصاص داده شده است .گستردگی قوه قضاییه به نحوی گستره ای از مجموعه های نظیر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور تا محاکم قضایی ،اداری و شبه قضایی و نهاد های نظارتی مانند سازمان بازرسی کشور در زیر مجموعه این قوه ،مشغول به انجام تکالیف و امور حاکمیتی محوله می باشند لاجرم تعریف چارچوبی برای ارتباط آن با موضوع نظارت بر تعاونی ها را اجتناب ناپدیرمی نماید.
1.1.4.نظارت مرجع ثبتي
شناسایی وشفافیت نظام حقوقی حاکم بر ثبت رسمی انواع شرکتها می توانددر توسعه وتسهیل کسب وکار و رصد فعالان تجارتی بسیار حائز اهمیت باشد.(حسنزاده،439،1399)مرجع ثبتي ازجمله مراجعي است که مستقيما حق دخالت و نظارت بر تعاونی‌ها را ندارد اما به‌صورت غیرمستقیم به شرحي که ذيلا به آن اشاره میشود نظارت پيشيني و گاها پسيني دارد. نظارت پيشيني به اين صورت است که پس از طي کليه مراحلي که براي تأسیس و ثبت شرکتهای تعاوني بايستي انجام شود درمرحله اي که هيأت مديره بايد جهت تکميل پرونده، فهرست اسامي و مشخصات اعضاي هيئت مديره، مدير عامل، بازرس يا بازرسان و کليه اعضاء تنظيم کند و به اداره تعاون تحويل دهد و مدارک لازم ظرف مدت 5روز از طريق اداره تعاون به اداره ثبت شرکت ها ارسال میشود. اداره تعاون پس‌ازآنجام اقدامات اداره ثبت شرکتها و صدور آگهي تأسیس، نسبت به صدور پروانه تأسیس شرکت تعاوني اقدام خواهد نمود. (میوه چی ،75،1384 )
اما درخصوص نظارت پسيني در صورت ادغام شرکتهای تعاونی نسبت به باطل نمودن ثبت شرکتهای ادعام شده و یا در مرحله انحلال و تصفیه شرکتهای تعاونی چه به‌صورت ارادی توسط خود شرکت و بعضآ مواردی که از سوی وزارت تعاون،کار و رفاه اجتماعی برای انحلال در ماده 25 آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران در اجرای تبصره (2) ماده 54 مرجع ثبتی نظارت پسینی دارد.
وزارت تعاون از فعاليت شرکت‌هایي که به نام شرکت تعاوني به ثبت داده نشده اند، ولي به‌عنوان تعاوني به کار مي پردازند، ممانعت مي کند زيرا اين امر ناديده گرفتن مقررات تعاوني و سوء استفاده از عنوان تعاوني است، (حسني، 1384، 53)
هرگاه شرکتي،بدون اينکه به‌عنوان شرکت تعاوني ثبت شود،به نام شرکت تعاوني شروع به فعاليت کند،شرکت تعاوني محسوب نمی‌شود و نمی‌تواند به عضويت اتحاديه تعاوني و اتاق تعاون برگزيده شود ويا ازتسهيلاتي که وزارت تعاون،براي تعاونی‌ها ارائه می‌دهد، استفاده نمايد.
2.1.4. نظارت محاکم دادگستری بر بخش تعاون:
به‌موجب اصل 159قانون اساسی، مرجع رسمي تظلمات و شکايات دادگستري است با توجه به تشکيل پرونده هاي فراوان درزمینه ی تخلفات تعاونی‌ها در دستگاه قضايي در سطح کشور اهميت پرداختن به اين نظارت بيش از پيش مورد نظر قرار مي گيرد.با توجه به تشکيل پرونده هاي فراوان درزمینه ی تخلفات تعاونی‌ها در دستگاه قضايي در سطح کشور اهميت پرداختن به اين نظارت بيش از پيش مورد نظر قرار مي گيرد. به موجب اصل 166: احکام دادگاه ها باید مستدل و مستند به مواد قانون واصولی باشد که بر اساس آن حکم صادر شده است . رای مستدل رایی است که دادرس کلیه جوانب عمل و واقعه حقوقی را شناسایی، تحلیل و توصیف نماید. منظور از رای مستند پیدا کردن قالب قانونی برای واقعه یا عمل حقوقی صورت گرفته است.(نیک نژاد،186،1400)همچنین اصل 167این قانون مقرر می دارد که: "قاضی موظف است کوشش کند حکم هر دعوا را در قوانین مدونه بیابد و اگر نیابد با استناد به منابع معتبر اسلامی یا فتاوای معتبر، حکم قضیه را صادر نماید و نمی تواند به بهانه‌ی سکوت یا نقص یا اجمال یا تعارض قوانین مدونه، از رسیدگی به دعوا و صدور حکم امتناع ورزد."
دراین‌باره میتوان به يک نظريه مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه حقوقي اشاره کرد: اداره حقوقي قوه قضاييه اعلام كرده كه با تصويب و اجراي قانون بخش تعاوني در سال 1370 مقرراتي از اين قانون كه مغاير با قانون شرکتهای تعاوني است، قانون سابق رادرهمان حدود لغو كرده و در نهايت مواد 126 به بعد قانون شرکتهای تعاوني در مورد مجازات‌ها به قوت خود باقي است. ماده 71 قانون بخش تعاوني اقتصادي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1370 مقرر كرده كه آن دسته از مقررات قانوني شرکتهای تعاوني مصوب سال 1350 كه مغاير با قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران است،ملغي است1.
همچنین نکته قابل توجه دیگر این است که قوه قضاييه طي بخشنامهاي 1388/3/10-9000/13039/100که در سال 1388 خطاب به تمامي محاکم دادگستري کشور ابلاغ نمود، حل اختلاف در محدوده مربوط بين اعضاء تعاوني و يا تعاوني را بدوآ در صلاحيت اتحاديه و اتاق تعاون دانسته است24لذا به نظر این امتیاز و کارویژه منحصر به فردی است که در مراتب متنازع فیه برای تعاونی ها مقررگردیده است.
یکی دیگر ازموارد نظارت قضات دادگستری برتعاونی هارا می توان اعمال مفاداصل یکصدوهفتادم قانون اساسی برشمرده به نحوی که اصل موصوف اشعار می دارد دادرسان در مقام رسیدگی دعاوی مربوط به تعاونی ها درصورتی که به مقررات فاقد وجاهت قانونی و شرعی برخوردنمایند می توانند درجایگاه خود از اعمال آن جلوگیری نمایند.
3.1.4.نظارت دیوان عدالت اداری بر مقررات بخش تعاون:
یکی از راه‌های اعمال نظارت قضایی برتصمیمات، اعمال و آئین‌نامه‌های قوه مجریه دیوان عدالت اداری میباشد.(اقایی طوق، 161،1400)
به‌موجب اصل 173اساسی دیوان عدالت اداری به‌منظور شکایات و تظلمات و اعتراضات مردمی، نسبت نسبت به اعمال مامورین، واحدها و آیین‌نامه های دولتی زیر نظر قوه قضاییه تشکیل گردید. صلاحیت دیوان در صورتی است که اقدامات، تصمیمات و یا مقررات با قانون و یا شرع مقدس مخالفت داشته باشند.
بخشی از اقتدار مقامات عمومی و ارتقای کیفیت نظارت قضایی بر آن، مستلزم نظارت قضایی بر صلاحیت تشخیصی مقامات و مراجع اداری پیش‌بینی شده است.(شیبانی،119،1400)
باتوجه به اینکه تعاونی‌ها در تقسیم بندی شخصیت حقوقی در دسته اشخاص حقوقی حقوق خصوصی جای می گیرند و با عنایت به رای وحدت رویه شماره 37،38،39 هیات عمومی دیوان عدالت و همچنین مواد 10 تا 12 و بند (ه) ماده 18 قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت مصوب 25/3/1392 در خصوص صلاحیت دیوان،شخصیت حقوقی تعاونی نیز می توانند در جایگاه خواهان نسبت به آیین‌نامه های دولتی و نسبت به مأموران و واحدهایی که دست به اعمال بر خلاف قانون و شرع می زنند قرار گیرند. که در صورت اثبات موضوع و در صورت لزوم، دیوان عدالت اداری نسبت به ابطال این تصمیمات اقدام می کند.
برای نمونه در مورد جلوگیری دیوان از عدم تضییع حقوق اعضای تعاونی ها توسط دیوان عدالت، میتوان به رأي شماره۳۵۱ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص ابطال بخشنامه شماره ۲۵۸۸۹/۱ مورخ ۳۰/۴/۱۳۸۷ اشاره نمود((رأی هیأت عمومی: در ماده 54 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 موارد انحلال شرکتهای تعاونی تبیین و احصاء شده است. نظر به اینکه انحلال شرکتهای تعاونی مستلزم انجام تشریفات و تحقق و اجتماع شرایط خاص میباشد، بنابراین بخشنامه شماره 25889/1 مورخ 30/4/1387 که با وضع قاعده آمره موارد لغوعضویت اعضاء شرکت تعاونی را اعلام داشته مغایرحکم مقنن است و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده یک ماده 19و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردند.))51
به نظر می‌رسد باتوجه به مستندات شاکی بخصوص در مورد احصاء موارد قانونی انحلال شرکتهای تعاونی، واقدام غیرقانونی وزیردر صدور بخش نامه، ابطال بخش نامه از سوی هیئت عمومی دیوان عدالت، صحیح وموجه میباشد.
لذا در این جا نیز با کمی دقت به نظارت اداری دیوان عدالت ولو به‌صورت غیرمستقیم بر بخش تعاون و به خصوص بخش نامه های دولتی را که می تواند جهت و هدف وسمت وسوی فعالیت-های تعاونی‌ها را به چالش بکشد، خواهیم رسید.
4.1.4.نظارت سازمان بازرسی بر امور تعاونی ها:
سازمان بازرسی کل کشور یکی از نهادهای نظارتی درنظام حقوق جمهوری اسلامی ایران است که تحت‌نظر قوه قضائیه می‌باشدو براساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین نسبت به طرز کار قوای سه‌گانه و شکایات مربوطه رسیدگی می‌کند(مهرعلیان،105،1396)
این سازمان بر طبق اصل 174 قانون اساسي ، مسئوليت نظارت براجراي صحيح و به هنگام و به دور از هرگونه تبعيض و رانت و تحقق فضاي شفاف و رقابتي را به عهده دارد. (شقاقي شهري، 1386، 184)
بازرسي سازمان ميتواند به سه صورت صورت برنامه ای و فوق العاده و موردی باشد و وظايف و مسئوليتهاي سازمان بازرسي براي نظارت بر حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين صورت می‌پذیرد1.
همچنين در صورتي که گزارش بازرسي حاکي از سوءجريان مالي يا اداري باشد، رييس سازمان يک نسخه از آن را با دلايل و مدارک براي تعقيب و مجازات مرتکب، به طورمستقيم به مرجع قضايي صالح ومراجع اداري و انضباطي مربوط منعکس و تا دستيابي به نتيجه نهايي پيگيري خواهدکرد 26
در خصوص بخش تعاون باتوجه به مواد قانون اجراي سياست هاي کلي اصل 44و قانون برنامه پنجم توسعه و قوانین دیگر که از لزوم شمول اجازه واگذاری همه ی امور تصدی دولتی به بخش تعاون در کنار بخش خصوصی صحبت به میان آورده لزوم نظارت نهادی مانند سازمان بازرسی در نحوه ی این واگذاری ها وحسن اجرای قانون و جلوگیری از تخلفات احتمالی انکار ناپذیر است. و همچنین مواد مختلف در حمایت دولت از بخش تعاون خصوصا بند ب ماده 9 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 که مقرر داشته است: در کليه مواردي که دولت براي حمايت از بخش غيردولتي مشوق هايي را ـ به‌جز ماليات ها ـ ارائه می‌کند، اين حمايت براي تعاونی‌ها بيست درصد بيش از بخش غيرتعاوني خواهدبود و نيز بند ه همان ماده از همان قانون که بيان داشته دولت می‌بایست حمايت هاي مالي را براي توانمند سازي اتاق هاي تعاون بکار گيرد"وهمچنین در اجرای ماده 65 قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی و ماده 32 آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی در خصوص مشارکت دولت، وزارتخانه ها و سازمان های تابعه ی دولت و شراکت در تامین سرمایه تعاونی‌ها بدون عضویت و نحوه بازپرداخت تدریجی سرمایه دولت توسط تعاونی‌ها، و همچنین با توجه به استفاده تعاونی‌های تابع دستگاه های دولتی از امکانات دولتی که طبق مفاد ماده 34و 35 این آیین‌نامه، ورود سازمان بازرسی در این موارد جهت وظیفه ذاتی خود مبنی بر نظارت بر حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين اجتناب ناپذیر است. لذا دراين زمينه وظيفه نظارتي سازمان بازرسي ولو به‌صورت غیر مستقیم مشهود است.
5- نظارت قوه مجريه بر بخش تعاون:
قوه مجریه میتواند با ابزارهای نظیر تهیه لوایح قانونی و مصوبات هیئت دولت و آیین‌نامههای اجرایی و بخش نامهها جهت دهی مورد نظر خود را در بخش تعاون خلق کند، شایستهتر آن است قوه مجریه به سياستگذاري و نظارت اکتفا کند اما گاهي اوقات فراتر رفته و عملا در امور اجرايي دخالت می‌کند که امري مذموم است. به‌طور کلی قوه مجریه بیشتر وظایف نظارتی خود را در بخش تعاون به متولی این بخش یعنی وزارت تعاون ، کار و رفاه اجتماعی واگذار نموده اما نظارتهای جانبی وزارتخانهها نهاد و سازمانهای وابسته دولت در تعاونی‌های تخصصی مربوط به امورشان نیز وجود دارد. همچنین با توجه به اینکه بیشتر نهادهای دولتی دارای تعاونی توزیع و مصرف و مسکن و حتی تعاونی‌های اعتبار میباشند و حتی تبصره 3 ماده 33آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاونی، بکارگیری تعدادی از کارکنان سازمانهای دولتی با حفظ حقوق و مزایا درخدمت تعاونی‌های مذکور را جایز دانسته است1.همچنین ماده 35 آیین‌نامه فوق الذکر در خصوص به کارگیری اموال عمومی دستگاههای دولتی با شرایط مندرج در قانون که اجازه مقررات گذاری درنحوه استفاده این امکانات از سوی تعاونی‌ها، نظارتی ولو غیر مستقیم برای این دستگاهها امکانپذیر خواهد کرد.27
بنابر بخشی از یک نظریه عدالت ،اهمیت فرصت های برابر برای اشتغال در مقایسه با توزیع منابع قابل توجه است.( -Van Parijs , 97, 1997)دولت‌ها می‌بایست در شرايط مناسب، براي فعالیت‌های تعاوني که معرف دستاوردهاي ناشي از خط‌مشی عمومي و اجتماعي خاص خواهند بود، اقدامات حمايتي را ارائه نمايند. (بيات، 1385، 333)
1.5. نظارت وزارت تعاون ، کار و رفاه اجتماعی برشرکتهای تعاوني
به‌موجب ماده 658 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران 1،وزارت تعاون، به‌منظور اعمال نظارت دولت در اجراي قوانين و مقررات مربوط به بخش تعاون و حمايت و پشتیبانی از اين بخش تأسیس گرديد. قانون‌گذار وظایف و اختیاراتی همچون نظارت، هم آهنگی، همکاری، ارشاد، حمایت، سیاستگذاری و برنامه‌ریزی نسبت به امر تعاونی را برای وزارت تعاون ،پیش‌بینی نموده است (هاشمی، 372،1384)
متعاقب آن در راستاي طرح کوچک‌سازي دولت پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي در ۸تير ۱۳۹۰ وتصويب شوراي نگهبان در ۱۲ تيربا ادغام سه وزارت خانه ، وزارت تعاون ،کار و رفاه اجتماعی تشکيل شد.
وزارت موصوف،موظف است تمهيدات لازم را به‌منظور تشکيل و توسعه تعاونی‌های سهامی عام با رعايت شرايط زير معمول داشته و بر حُسن اجرا آن نظارت نمايد.29.
ماده 66 قانون تعاون وظايف و اختيارات این وزارتخانه را در 30 بند مشخص نموده است که به برخي از موارد اهم آن عبارتنداز: نظارت برحسن اجراي قوانين و مقررات بخش تعاون، تهيه لوايح قانوني و آئين نامه ها واساسنامه تعاونی‌ها،کمک به تأسیس تعاونی‌ها، جلب همکاري و مشارکت عموم،فراهم آوردن تسهيلات واعتبارات لازم براي توسعه فعالیت‌های تعاوني وفراهم نمودن موجبات صدور و توليدات تعاونی‌ها، کمک به دستيابي تعاونی‌ها به مواد اوليه و وسايل و کالاهاي مورد نياز؛ارائه کمک ها وخدمات حقوقي، مالي، حسابداري، حسابرسي؛ تبليغاتي، آموزشي، فرهنگي، تحقيقاتي، آمارو اطلاعات به تعاونی ها.
نظارت وزارت مذکور بر بخش تعاون در همه مراحل و در همه ابعاد پیشینی، پسینی، مالی، اجرایی و...به‌صورت کاملآ محسوس وجود دارد. ازآغاز تشکیل یک شرکت تعاونی که برای ثبت باید فرم های های تهیه شده از سوی این وزارت که درمهم‌ترین مفادآن دلایل وطرح توجیهی شرکت تعاونی خواسته شده، تکمیل گرددکه درهمین مراحل نیز ظرف دهروز کاری موافقت یامخالفت باذکر دلیل به شرکت اعلام میشود (ماده 2و 3اصلاح آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاونی کشور)که نشانگرنظارت اداری میباشد.وهمچنین میزان سرمایه شرکت که حداقل آن نباید کمتراز ده درصدسرمایه گذاری موردنیازکمتر باشد که نشانگر نظارت اقتصادی براین بخش و پیشگیری از ورود همه افراد در مباحث تعاونی‌های مالی خواهد شد.
همچنین جهت تطبیق عملکرد با مقررات، ادغام شرکتها و انحلال و تصفیه شرکتها در مواردی که توسط اعضا تعاونی اقدام که نظارت وزارت را میطلبدویادر مواردی که توسط وزارت تعاون در مواردی چون کاهش تعداد اعضا، توقف یکساله فعالیتها بدون عذر موجه و عدم رعایت قوانین و مقررات با اخطارهای سه گانه راسآ به مرجع ثبتی اعلام خواهد گردید1101
حتی نحوه ارائه گزارش های مالی وعملکرد شرکت ها و اتحادیه های تعاونی و حسابرسی آن ها مطابق دستور العمل این وزارتخانه خواهد بود .همچنین این وزارتخانه میتواند درصورت احراز تخلف در اداره امور شرکتها يا اتحادیههای تعاوني مراتب را به دادگاه اعلام نمايد.
در صورت احراز تخلف وصدور حکم تعليق مديران تعاوني، وزارت تعاون موظف است به‌طور موقت افرادي رابراي تشکيل مجمع عمومي و انتخاب هيئت مديره جديد منصوب نمايد.(لاجوردي، 1389، 279)
همچنین درآیین نامه اجرایی نحوه تشکیل و نظارت بر شرکتهای تعاونی سهامی عام ابعاد تکلیف قانونی این نظارت رامشخص نموده است.کما اینکه در فصل ششم ماده 36 اصلاح آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاونی کشور به خوبی ابعاد این نظارت گسترده ذکر گردیده است.
2.5. نظارت بانک مرکزي بر شرکتهای تعاوني اعتبار
بانک مرکزی به‌عنوان یک نهاد دارای استقلال، از صلاحیت لازم برای نظارت در نظام بانکداری در ایران برخوردار است. به‌واسطۀ وقوع بحران‌های مالی در سال‌های اخیر، شکل‌گیری نظارت‌پذیری سیستم بانکی در سایۀ بانک مرکزی به یکی ازمسائل مهم روز تبدیل شده که نیازمند استفاده از روش‌های حقوقی برای کارایی لازم است.(شریف شاهی ،86،1399)
نظارت بر بانک‌ها ومؤسسات مالی غیردولتی و تضاد بالقوه میان اهداف سیاستهای خرد و کلان اقتصادی تا اندازه زیادی نظارت روزانه بانک مرکزی براین مؤسسات را ضروری می نماید (معدلت،245،1383) و همچنین نظارت این نهاد، طیف وسیعی از نظارت اشخاص و اموال و نظارت پیشگیرانه به‌منظور ممانعت از ارتکاب جرم و تخلف را شامل میشود.
بانک مرکزی برتأسیس، همۀ فعالیتها و انحلال مؤسسات بانکی غیردولتی نظارت داشته و این نظارت به اشکال مختلف حضوری و غیرحضوری انجام می‌پذیرد. این بانک در نظارت بر مؤسسات بانکی غیردولتی، با چالش‌های متعددی مواجه است. فقدان سازوکارهای مشخص و روشن نظارت و عدم نظارت قاطعانه از مهمترین چالش‌های مورد اشاره است.(کریمی فرد ،89،1399)
شرکت های تعاونی مالی و اعتباری از جمله مواردی بوده اند که حواشی زیادی به همراه داشته اند و شاید گسترش بی ضابطه و عملکرد نامناسب برخی از این شرکت تعاونی ها،موجب سلب اعتماد عمومی گردید .در خصوص شرکت های مذکور برخی ضوابط قانونی الزام به پاسخگویی این نهادها از بخش تعاون به بانک مرکزی تضمین می نمود.از جمله"شرکت (تعاوني) موظف است آمار و اطلاعات مورد نياز بانک مرکزي را به نحوي که آن بانک تعيين می‌کند ارسال نمايد111.بانک مرکزي در هر زمان که تشخيص دهد، بازرسان خود را جهت رسيدگي به حسابها و نحوه فعاليت شرکت اعزام مينمايد. مديران شرکت کليه اسناد، مدارک و دفاتر خود را جهت انجام این‌گونه رسيدگيها ارائه نموده و امکان رسيدگي جامع و کافي را براي بازرسان اعزامي از طرف بانک مرکزي فراهم مينمايند. شرکت موظف به رعايت کليه قوانين و مقررات ذيربط، مفاد اين دستورالعمل، دستورا ت بانک مرکزي و همچنين ضوابط مندرج در اساسنامه خود میباشد2.
درصورتيکه تمام يا بخشي از فعاليت يک شرکت يا موسسه بدون مجوز از بانک مرکزي اعم از انتفاعي يا غيرانتفاعي مصداق عمليات مربوط به تعاونی‌های اعتبار تشخيص داده شود، بانک مرکزي از طريق نيروي انتظامي اقدامات لازم جهت متوقف نمودن فعالیت‌های شرکت يا موسسه را به مورد اجرا خواهدگذاشت.312
همان‌گونه که درمواد اين دستور العمل آمده است و همچنین با تدقیق در تبصره یک و دو ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران که مقررمی داردایجاد و ثبت کلیه نهادهای پولی و اعتباری از قبیل شرکتهای تعاونی اعتبار و تغییرات نهادهای مزبور تنها با مجوز بانک مرکزی امکانپذیر میباشد و همه اشخاص حقیقی و حقوقی من جمله وزارت تعاون مکلف به رعایت مقررات این بانک میباشند. بنظر ميرسد که بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران از حق نظارت پیشینی، پسيني و همچنين نظارت مالي و اداري نسبت به تعاونی‌های اعتبار برخوردار است.
همچنین در بند الف ماده 124 قانون برنامه پنجم توسعه، که فراهم نمودن تسهیلات لازم جهت صدور مجوز تاسیس رسمی بانکهای تعاونی را برای دولت تکلیف نموده است که هر چند این امر تاکنون تحقق نیافته اما در صورت وقوع بستر نظارت وسیعتری از سوی بانک مرکزی را به دنبال خواهد داشت.
3.5. نظارت سازمان خصوصی‌سازی بربخش تعاون:
«هدف از خصوصی‌سازی نیز این است که بار وظایف دولت کاهش یابد تا بتواند به وظایف حاکمیتی خود بپردازد و بخش خصوصی با سرمایه‌ها و ابتکارها مدیران خود در یک بازار رقابتی به گسترش فعالیت و شکوفایی اقتصاد پرداخته و موجبات سوددهی و ایـجاد اشـتغال را فراهم آورد» (کاشانی، 1386، 66)
بنابراین باید به نقش رقابت و ایجاد فضای کسب و کار نیروی محرکه اصلی افزایش کارایی داخلی بنگاه،نظام مدیریت عقلانی و پویا ،در فرآیند خصوصی‌سازی توجه ویژه‌ای داشت؛زیرا فضای رقابت مهمترین مزیت،بهترین شاخص و مایه حیات ساز و کار خود سامان بخش بازار است.(صبوری ، 26،1385)
با اندکی مداقه میتوان فهمید که منظور از خصوصی سازی صرفاً واگذاری به اشخاص حقیقی بخش خصوصی نیست بلکه بخش تعاون می تواند می تواند مناسبت ترین گزینه برای این امور تصدی باشد با توجه به در نظر گرفتن سهم 25 درصدی برای بخش اقتصاد تعاونی در برنامه پنجم و سیاست-های کلی اصل چهل و چهارم و الویت واگذاری های سهام شرکتهای دولتی به شرکتهای تعاونی ، و روند روزافزون آن و طبعآ وظایف نظارتی سازمان خصوصی سازی، بر فرایند واگذاری،شاهد نظارت این سازمان بربخش تعاون نیز خواهیم بود.با توجه به مواد فوق به نظر مي رسد اگرچه سازمان خصوصی‌سازی مستقيما ازحق نظارتي بر شرکتهای تعاوني برخوردار نيست اما به‌طور غیرمستقیم به‌ویژه از طريق انتصاب بازرسان مقيم بر نحوه واگذاري هاي شرکتهای دولتي به شرکتهای تعاوني نظارت مي کند و نظارت اين ارگان از نوع نظارت اداري، مالی میباشد.
4.5. نظارت بيمه مرکزي ايران بر بیمه های تعاونی:
«نهاد اجتماعی اقتصادی بیمه درایران نیز هنوز گام های نخستین رشد را با درنگ برمی‌دارد تا باری مگر به یاری روشن‌بینی-های جامعه‌اندیشان، در بستر توسعه قرار گیرد و بر ایمنی جامعه ناامنی کشیده ما بیفزاید. جامعه‌ای که آماج آلام و بلاهای بیشمار و پرمخاطره بوده است» (علی آبادی، 7، 71).
قانون تأسیس بيمه مرکزي ايران و بيمه گري در 30 خرداد 1350 در 77 ماده به تصويب رسيد و نحوه فعاليت و عمليات بيمه را "به‌منظور تنظيم و تعميم و هدايت امر بيمه در ايران و حمایت بيمه-گذاران و بيمه شدگان و صاحبان حقوق آنها را ترسیم نموده است.
همان‌طور که صراحت قانون فوق مقرر مي دارد شرکت بيمه ايران به‌منظور نظارت بر فعاليت بيمه ها نقش اساسي ايفا مي کند.تا قبل از ابلاغ سياست هاي کلي اصل 44، تعاونی‌ها اجازه ورود به صنعت بيمه را نداشتند اما سرانجام اين ديوار انحصار نيز فرو ريخت و شرکت بيمه تعاون (تعاوني سهامي عام) با هدف ورود بخش تعاوني به عرصه فعاليت بيمه و راهيابي به بازارهاي پولي و مالي کشور و تحقّق سياست هاي کلي اصل 44 از سال 1386 آغاز به کار نموده و شکل عملياتي به خود گرفته است.
شرکت بيمه تعاون (تعاوني سهامي عام) بنابر مجوز وزارت تعاون ، کار و رفاه امور اجتماعي و همچنين سازمان بورس و اوراق بهادار و براساس «قانون تأسیس مؤسسات بيمه غير دولتي»و«قانون تأسیس بيمه مرکزي جمهوري اسلامي ايران و بيمه گری» و تأييد شوراي عالي بيمه وتصويب مجمع عمومي بيمه مرکزي جمهوري اسلامي ايران در تاريخ 20/04/1392 پروانه فعاليت خود را در انواع رشته‌های بيمه اموال، مسئوليت، و اشخاص اخذ نمود.
آزادسازی قانون نظارت بیمه‌ای و توسعه بازارهای مالی و سرمایه علاوه بر ضرورت ایجاد محصولات مالی جدید،وظایف جدیدی را نیز بر عهده ناظران قرار داده است(علایی ،162،1381).لذا باورود تعاون به صنعت بيمه لزوم نظارت بيمه مرکزي به‌عنوان نهاد حاکمیتی متولي ونماينده دولت در بيمه هاي تعاوني نيز اجتناب ناپذيراست.
5.5. نظارت سازمان مالياتي بر بخش تعاون:
«مالیات مظهر حاکمیت دولت است وبا توجه به نقشی مهم که به‌عنوان نخستین و مهمترین منبع درآمدهای عمومی در تأمین هزینه‌های عمومی ایفا می‌کند از اهمیت به سزا و جایگاهی ویژه در نزد دولت‌ها برخوردار است.» بدین لحاظ در تمام کشورها حقوق و امتیازات و اقتداراتی ویژه برای سازمان مالیاتی وضع می‌کنند که به آن«اعمال قدرت مالیاتی» گفته میشود (رستمی، 1385، 167).
دستگاه مالیاتی یکی از دستگاه قضاوتی از نوع مالی است، دستگاه قضاوتی به دلیل حساس بودن بحث عدالت و اجرای آن خود به خود می توانند زمینه های ایجاد فساد را در خود پرورش دهد و بجاست که در سیستم حکومتی و اداره جامعه، روشی را برای کاهش آن بطورسیستماتیک بوجود آورد.(نوروزی ،11،1397)
الگوی نظری مالیات بر شرکتها در ایران از مرور قانون مالیات بر شرکتها و با توجه به اهداف ، تعداد سهامداران و ماهیت شرکت بر حسب تولیدی یا خدماتی بودن، دولتی یا خصوصی و یا تعاونی بودن، و نیز نحوه تعیین درآمد مشمول مالیات از روی دفاتر یا علی الرأس دانست.(حمزه پور1381،47)
هر چند درنگاه اول سازمان امور مالياتي نظارت مستقيمي بر روي تعاونی‌ها ندارد.اما با توجه به بعد اقتصاد تعاوني، اين بخش نيز چندان بيگانه با بحث ماليات نمیباشد. سازمان مالیاتی در راستای وظایف خود حق درخواست توضیحات و کسب اطلاعات، حق اخذ اسناد و مدارک، حق بازرسی، حق بازداشت ماخذ مالیاتی و حق بازرسی و تحقیق از مودیان مالیاتی را داراست.(رستمی، 169، 1385)
در راستاي ديدگاه حمايتي از بخش تعاون، مقنن براي ماليات شرکتهای تعاونی،مشوقهايي انديشيده است به‌طوريکه طبق قانون مالياتهاي مستقيم تعاونی‌ها بسته به نوع تعاوني از 25 تا صد درصد از تخفيف مالياتي برخورداند113اما اعمال اين تخفيفها در گرو نظريه کارشناسان ادارات مالياتي با توجه بررسيهاي و همچنين استعلامات لازمه از از ادارت تعاون مبني بر صحت فعالیت‌های شرکتهای تعاوني بر اساس نوع و اهداف اساسنامه آنهاست. با توجه به توضيحات فوقالذکر نظارت غیرمستقیم اداري و نظارت مستقيم مالي سازمان امور مالياتي بر بخش تعاون مشهود میباشد.
6-نظارت قوه مقننه بر بخش تعاون
مجلس شوراي اسلامي که از نمايندگان مردم به‌صورت مستقيم انتخاب و بنابر اصول 62 الي 99 قانون اساسي عهده دار وضع قوانين در حدود مقرر در شرع و قانون میباشد مي-تواند با سياستگذاري هاي درست و نحوه الزام قواي ديگر در نحوه برخورد با تعاونی‌ها، حرکت بخش تعاون به سمت تعالي را شتاب دهد در ادامه به اصلي ترين سازوکار نظارتي مجلس بر تعاونی‌ها يعني کميسيون اصل نود خواهيم پرداخت و اشاره اي گذرا به فراکسيون تعاون مجلس که نشانگر اهتمام نمايندگان ملت به بخش تعاون میباشد. همچنين در ادامه به نظارت ديوان محاسبات بر بخش تعاون پرداخته خواهد شد.
به طورکلی به نظر می‌رسد پارلمان درزمينه قانونگذاری و تجدیدنظر در قوانين و مقررات و خط‌مشی‌های مورداستفاده در تعاونی‌ها، می‌بایست علاوه بر کارفرمايان و سازمانهای کارگري مربوطه، با سازمانهای تعاوني هم مشورت نمايند البته این امر به طور کامل محقق نشده است.
1.6. نظارت کميسيون اصل نود بر بخش تعاون:
کميسيون اصل نود، به‌عنوان واحد داخلي مجلس، اجراءکننده وظيفه اي است که اصل 90 قانون اساسي بر عهده مجلس گذاشته است. کميسيون اصل نود، يکي از ابزارهاي نظارتي قوي در مجلس شوراي اسلامي محسوب میشود. اين نهاد مشروعيت خود را از بالاترين سند قانوني کشور، قانون اساسي، دريافت می‌کند و بنابراين مجلس ميتواند براي اعمال نظارت برقواي سه گانه از آن استفاده کند. کميسيون ميتواند به نظارت اشخاص عليه سوء مديريت يا سوء عملکرد در طرز کار قواي سه گانه رسيدگي سازماني کندو نهادي تحت صلاحيت خود را مجبور به پاسخگويي کند(موسي زاده، 1391، 157)
اصل نودم قانون اساسي و سازوکار ناشي از آن را میتوان نوعي نظارت عمومي بر قواي سه گانه تلقي کرد که به واسطه مردم اعمال میشود. (راسخ، 1388، 87)
ازطرفی در نظامهای حقوقی مختلف دنیا، یکی از مهم ترین سازکارهای نظارت و کنترل، تحت عنوان نهاد آمبودزمان به چشم میخورد شاید بتوان کمیسیون مزبور را به عنوان یک آمبودزمان پارلمانی در نظام حقوقی کشورمان پذیرفت.( مهرعلیان ، 1396، 165)
با توجه به حمایت های مطالب گفته شده و طيف نظارتي وسيع اين نهاد و باتوجه به روابط متقابل دولت وتعاونی‌ها که عمدتآ موضوع در بخشهای مختلف مانند عملکرد و اعمال حاکمیتی وزارت تعاون و دیگر نهادهای وابسته دولت در نحوه حمایت از تعاونی‌ها، به نظر ميرسد که شرکتهای تعاوني نيز تحت لواي نظارت کميسيون اصل نودم قرار ميگيرند.
2.6. فراکسيون تعاون مجلس شوراي اسلامي
فراکسیون به گروهی که درون حزب با ماهیت سیاسی تشکیل شودو اعضایش در زمینه چگونگی اجرای برنامه‌ها و سیاستهای کلیِ آن حزب یا سازمان، نظریات و عقایدی متفاوت ابراز کنند اطلاق می شود(میرشکاری ،174،1396).با عنايت به اهميت وجايگاه بخش تعاوني و اهتمام مثبت و سازنده نهاد قانون‌گذار به حمايت همه جانبه از توسعه اين بخش مردمي، فراکسيون تعاون به‌عنوان يکي از فراگيرترين و فراجناحی ترین فراکسيون هاي مجلس شوراي اسلامي در ادوار مجلس تشکيل گرديده است . اين فراکسيون با تصويب طرح ها و لوايح در جهت حمايت از توسعه کمي و کيفي فعالیت‌های تعاونی‌ها و طرح سؤالات مرتبط با فعاليت تعاونی‌ها از وزراي دولت، ايجاد ارتباط نهادينه با مديران عامل شرکتها و اتحادیههای تعاوني از طريق دبيرخانه فراکسيون و اتاق تعاون بازرگاني نقش و سهم بسزايي در ارتقاي جايگاه بخش تعاون در اقتصاد دارد.(شعبان زاده ،22،1382 )
فراکسيون فوق اگرچه مستقيمآ بر بخش تعاون نظارت نمي کند اما مي تواند از طريق تدوين طرح-هايي که درنتیجه تعامل مستقيم با بخش تعاون تدوين مي گردد و یا نظارت بر وزارتخانه متولی این بخش ،مقدمات در سياست گذاري و جهت دهي به تعاون نقشي انکارناشدني اعمال کند.
3.6. نظارت ديوان محاسبات مجلس شوراي اسلامی بر بخش تعاون:
یکی از انواع این نظارتهای مالی نظارت دیوان محاسبات به عنوان یکی از جلوه‌های نظارت مالی پارلمانی است؛ نظارتی که براساس قانون اساسی و قانون محاسباتی عمومی به منظور نحوه عمل در خصوص بودجه سنواتی انجام می‌پذیرد،.(هدایتی زفرقندی،45،1396)
بر اساس اصل 55 قانون اساسی ،دیوان محاسبات کشور به‌عنوان مرجع نظارت مالی بر حساب‌های وزارتخانهها، موسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، تعیین شده است. این درحالی است که در خصوص حدودصلاحیت‌های این نهاد در نظارت مالی بر موسسات عمومی غیردولتی به‌عنوان یکی ازنهادهای عدم تمرکز فنی در نظام حقوقی ایران ابهاماتی وجود دارد.(کدخدایی ،20،1398)
باتوجه به داعيه استقال تعاونی‌ها از دولت شايد درنگاه اول نظارت ديوان محاسبات بر تعاونی‌ها بيمورد باشد اما بادقتي ببشتر در موضوع مشاهده میشود که"تعاونی‌ها نيز کم و بيش از بودجه عمومي کشور ارتزاق ميکنند و در مورد همين ميزان استفاده موجبات نظارت ديوان محاسبات ولو به‌صورت غیرمستقیم بر بخش تعاون را ايجاد می‌کند. گواه اين موضوع، بند (ز)ماده 9 قانون اجراي سياستهاي کلي اصلي11444 است که مقرر ميدارد منابع لازم براي اجرا اين ماده (گسترش بخش تعاون) در بودجه سالانه در رديف مستقلي تحت عنوان شکل‌گيري و توانمند سازي تعاونی‌ها منظور خواهد شد و همچنین در خصوص مفاد ماده 65 قانون بخش تعاونی در خصوص سهیم شدن دولت و نهادهای زیر مجموعه دولت در اجرای بند 2 اصل 43 در اقدام به تامین یا افزایش سرمایه شرکتهای تعاونی، به سبب منبع این کمکها که بودجه عمومی کشور میشود و ماده 151 قانون برنامه پنجم توسعه در خصوص لحاظ اعتبارات وجوه اداره شده در قالب حمایت از سرمایهگذاریهای خطرپذیر در بودجه سالیانه کشور2،15نظارت دیوان محاسبات دور از ذهن نمیباشد. نکته‌ای که لازم بـه ذکر است این است که نظارت قضایی دیوان تها مربوط به آن قسمت از بودجه مربوط به تعاونی‌هاست است که در بودجه کل کشور آمده است و شامل آن بخشی که در بودجه کل کشور ذکر نشده نمی‌شود.
نتیجه گیری
ازآنجایی‌که درخصوص شخصيت حقوقي بخش تعاون ابهاماتي وجود دارد به نظر مي رسد که با توجه به مباني موجود بايستي این‌گونه نتيجه گرفت که قرار گرفتن تعاونی‌ها در دسته شخصيت هاي حقوقي حقوق عمومي با مشکل مواجه است و بايد تعاونی ها را جزء اشخاص حقوقي حقوق خصوصي قرار داد و آثاراين اشخاص بر آن ،بار شود.
هرچند در نگاه اول این‌گونه به نظر مي رسد که دولت هيچگونه نقش نظارتي بر اين بخش ندارد اما با تحليل ساز و کارهاي نظارتي دولت و ساير نهادهاي حکومتي به اين نتيجه مي رسيم که دولت به‌طور مستقيم و غیرمستقیم با استفاده از ابزارهای مختلف نظارت اداری واقتصادی در همه مراحل فرآیند حیات یک تعاونی از بدو تاسیس تا انحلال ،نقشی پر رنگ ايفا مي کند.اما ضرورت دارد اعمال کنترل ها تا حدي صورت گيرد که مغاير با اصل دموکراسي در تعاونی‌ها نگردد.
به نظر می رسد دولت باید تنها بااستفاده از ساز و کارهای حاکمیتی نظارت ،نظیر تدوین قوانین ومقررات ،سیاستگذاری و نظارت بر انطباق و عدم انحراف بخش تعاون از قوانین و برخورد قاطع با تخلفات قانونی ،وظایف نظارتی اش را در قبال بخش تعاون ایفا کند.
دولت باید این نکته را درنظر بگیردکه نوع رفتار و نظارت در بخش اقتصاد تعاون همانند دیگر بخش های زیر مجموعه ی دولت نیست و مکلف است تا حد ممکن ازورودمسقیم به مسائل اجرایی وتصدی بخش تعاون بپرهیزد در غیر این صورت ،موجبات خدشه به استقلال تعاونی ها فراهم می گردد که امری مذموم است.اگرچه در عمل وعالم واقع ،کارکرد دولت هیچگاه،نظارت صرف نبوده است.
منابع
- بابایی مهر ،علی ،حقوق اداری 1 ،1400،جلد اول ،چاپ چهارم،انتشارت مجد
- بوگاردوس، اموري، تعاون و اصول اوليه، 1352، ترجمه، سازمان مرکزي تعاون کشور.
- بيات، اصغر، مديريت منابع انساني در تعاونی‌ها، 1385، انتشارات پايگان.
- تقوي دامغاني، سيدرضا، نگرشي بر مديريت اسلامي، 1373، چاپ اول، تهران، سازمان تبليغات اسلامي.
- حسني، حسن، حقوق تعاون و حقوق تجارت، 1384، تهران، نشر ميزان.
- حسني، حسن، حقوق تعاون، 1387، تهران، انتشارات دانشگاه تهران.
- دهخدا، علي اکبر، فرهنگ متوسط دهخدا، 1385، تهران، مؤسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران.
- راسخ، محمد، نظارت و تعادل در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، 1388، تهران، نشر دادگستر.
- صادق پور، ابالفضل – مقدس، جلال، سازمان مديريت و علم مديريت، 1372، تهران، مرکز آموزش مديريت دولتي.
- طالب، مهدي، مقدمه ای بر حقوق تعاون،1352، موسسه عالی کشاورزی همدان
- طالب، مهدي، اصول و انديشه هاي تعاون، 1376، مؤسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران.
- عميد زنجاني، عباسعلي، و همكار، نظارت بر اعمال حكومت و عدالت اداري، 1389، تهران، انتشارات دانشگاه تهران.
- قاضی شریعت پناهی،ابوالفضل ،بایسته های حقوق اساسی،1377 ، چاپ سوم، ،نشر دادگستر
- لاجوردي، سيد جليل، مديريت تعاونی‌ها، 1389، چاپ اول، انتشارات حامي.
- میر شکاری ،جواد ، و گروه واژه‌گزینی ؛فرهنگ واژه‌های مصوب فرهنگستان، جلد هشتم 1396،ناشر: فرهنگستان زبان و ادب فارسی
- معين، محمد، فرهنگ معين،1371، نشر اميرکبير.
- هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد اول،1384، نشرمیزان
- هلم، فرانس، اقتصاد مؤسسات تعاوني، 1349، ترجمه، سازمان مرکزي تعاون کشور.
- ب: مقالات فارسي
- اصغري، محمد،مسئوليت همگاني در پرتو (امر به معروف و نهي از منكر) همراه با مقاله شوراها و مشاركت مردم، تهران، اطلاعات، 1378.
- اصلانی، فیروز ؛ نورایی، مهدی ؛واکاوی مفهومی واژگان چندمعنا در قانون اساسی دولت به معنای «حکومت یا طبقۀ حاکم» مطالعات حقوق عمومی » زمستان 1396، دوره چهل وهفتم-شماره 4
- اقایی طوق، مسلم ؛ استناد به اصول حقوقی در آرای دیوان عدالت اداری ؛پژوهش های نوین حقوق اداری » بهار 1400 - شماره 6
- ايزدهي، سيدسجاد، مباني فقهي نظارت بر قدرت از ديدگاه امام خميني ره، عروج، 1391
- بیدار، زهرا ؛کارکرد استدلال قضایی در دادرسی اداری ،مجله:مطالعات حقوق عمومی » زمستان 1400، دوره پنجاه و یکم- شماره 4
- بیاتی، علی ،نظارت اداری بر اعمال حکومت؛ مورد پژوهی نظارت بر رفتار حرفه ای نمایندگان پارلمان،فصلنامه پژوهش های نوین اداری ،بهار 1400، شماره 6
- پاستور،خوان سانتا ماریا؛ نمری ژان کلود،مترجم ،رنجبر،احمد،نظارت بر شورا، مجله مجلس وراهبرد،1381،شماره 36
- حسن زاده، دکتربهرام ؛ حقوق‌شناسی و بررسی نظام حقوقی حاکم بر ثبت شرکت مجله :پژوهشهای حقوقی » بهار 1399- شماره 41
- حمزه پور، محمد حسین ؛شناسایی عوامل مؤثر قانونی بر مالیات شرکت ها و نحوه اعمال آن ها در عمل، مجله : پژوهش ها و سیاست های اقتصادی » پاييز 1381 - شماره 23
- رستمی، ولی، اقتدارات و اختیارات دستگاه مالیاتی در حقوق مالیاتی ایران، مجله حقوق،1387، شماره 3.
- سایبانی، علیرضا ؛ جعفری، زهرا ؛ جایگاه نظارت مالی در قانون‌اساسی وبررسی آن در آرای شورای نگهبان، مجله : پژوهش ملل » اردیبهشت 1396، دوره دوم - شماره 17
- سلطانی، مرجانه ؛ اتحادیه بین المللی تعاون جامعه تعاونگران ،مجله :تعاون و کشاورزی،آذر 1377 ،شماره87
- شریف شاهی، محمد ؛تحلیل ابعاد حقوقی نظارت بانک مرکزی بر نظام بانکداری درایران ،مجله : تحقیقات حقوق خصوصی و کیفری پاییز 1399 - شماره 45
- شقاقي شهري، وحيد، نقش و جايگاه سازمان بازرسي کل کشور در اجراي سياست هاي اصل چهل و چهارم قانون اساسي، مجله مجلس و پژوهش، سال 13، 1386، شماره 54.
- شعبان زاده، علی ؛ فراکسیون تعاون مجلس شورای اسلامی چه می کند؟ مجله : تعاون و کشاورزی » دوره جدید، دی 1382 - شماره 148
- شهبازي، لاله، بررسي مباني حقوقي شکل گيري شرکتهای تعاوني در ايران، اولين همايش ملي وکالت، اخلاق، فقه و حقوق، 1391.
- شهبازی، خیراله، سیری در تحولات حقوقی دیوان محاسبات از آغاز تا به امروز دیوان محاسبات در آینه حقوق،مجله مجلس وراهبرد،1373، شماره 17.
- شیبانی، عادل ؛ درآمدی بر مفهوم صلاحیت تشخیصی و بایسته‌های نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر صلاحیت تشخیصی مراجع اختصاصی اداری مجله : حقوق اداری » بهار 1400 - شماره 261
- صبوری، حسین ؛ از انحصار دولت به انحصار خصوصی ، مجله : روند اقتصادی آبان 1385 - شماره 26
- عباسي اول، بهنام، مباني فقهي و حقوقي تعاون و تعاوني در اسلام، کنگره بین‌المللی فرهنگ و انديشه ديني، 1392
- علایی، آرزو ؛ دیدگاه جهانی نظارت بیمه ،مجله : تازه های جهان بیمه » شهریور 1381 - شماره 51
- علی آبادی، ایرج، بیمه در ایران، پیدایش پیشرفت ها، مجله حسابدار،1371، شماره 91.
- کاشانی، سید محمود، خصوصی سازی وحکومت قانون، مجله کانون وکلا، سال 1386، شماره 196.
- کریمی فرد، محمد ؛ قلمرو نظارت بانک مرکزی بر مؤسسات بانکی غیردولتی، چالش‌ها و راه‌کارها ، مجله : دانش و پژوهش حقوقی بهار و تابستان 1399 - شماره 9
- کدخدایی، عباسعلی ؛ طباطبائی نژاد، سیدمحمد ؛ فتاحی زفرقندی، علی؛صلاحیت دیوان محاسبات کشور در نظارت مالی بر موسسات عمومی غیر دولتی ،مجله : دانش حقوق عمومی» بهار 1398، سال هشتم - شماره 23
- مهرعلیان، اردشیر ؛ تطبیق سازمان بازرسی کل کشور با نهاد آمبودزمن و نهادهای مشابه آن پژوهش ملل » اردیبهشت 1396، دوره دوم - شماره 17
- معدلت، کورش ؛ نظارت بانک مرکزی،آری یا نه ؟ بانکداری نوین و استقلال بانک مرکزی ، مجله : راهبرد زمستان 1383 - شماره 34
- موسي زاده، ابراهيم، بررسي تطبيقي کميسيون اصل 90 و نهاد آمبودزمان، فصلنامه علمي – پژوهشي ديدگاه هاي حقوق قضايي، 1391.
- میوه چی، مریم ؛ چگونگی مراحل تشکیل و ثبت یک شرکت تعاونی ، تعاون و کشاورزی » دوره جدید، بهمن 1384 - شماره 173
- نوروزی، عزیزاله ؛ رستمی، ولی ؛ شکرچی زاده، محسن ؛ موانع حقوقی مقابله با فساد مالیاتی : مجله : تحقیقات حقوق خصوصی و کیفری » پاییز 1397 - شماره 37
- نیک نژاد،جواد ؛موجه، مستند و مستدل بودن رای دادگاه و داوری: پژوهش های حقوق خصوصی » تیر 1400 - شماره 35
- هدایتی زفرقندی، محمد ؛نقش و کارکرد دیوان محاسبات درتحقق نظارت مالی ،مجله : پژوهش ملل » خرداد 1396، دوره دوم- شماره 18
- یار احمدی، علی حسین، نظارت و کنترل دولت بر امور اقتصادی و جایگاه آن در تحقق سیاست های کلی اصل، بررسی های حقوقی، پاییز و زمستان 1390 - شماره 2.
- Barnes,Javier )2010(, TOWARDS A THIRD GENERATION OF ADMINISTRATIVE PROCEDURES,in Comparative Administrative Law, Edited by Susan Rose-Ackerman and Peter L. Lindseth Published by Edward Elgar Publishing Limited
- 2-Chaddad, Fabio and Michael cook(fall,2004), "Understanding new Cooperative models: an ownership rightstopologyofco-operativemodels"R.Agr.Econ.:PP.348-360 .
Hemerjick,A.TwoorThree Waves of Welfa State Transformation ,into ward a Social Investment Welfare State? Ideas Politics and Challenges. N. Morel, B Palier and J. Palme (Eds.), First Ed. Bristol The Policy Press2012,
Van Parijs, P. Real Freedom for All: what if anything can justify capitalism First Ed. Oxford: Clarendon Press, 1997
- http:// www.dadiran.ir
- https://www.ica.coop/Alliance/history
- http:// www rooznamehrasmi.ir
[1] 1. دانش آموخته دکتری مدیریت آموزشی، واحد ساری، دانشگاه آزاد اسلامی، ساری، ایران. (نویسنده مسئول) atefeh1372raje@gmail.com
[2] 2. مدرس مدعو دانشگاه آزاد اسلامی واحد ساری، دانشگاه آزاد اسلامی، ساری، ایران. دانش آموخته دکتری حقوق عمومی
[3] 3- استادیار گروه حقوق بین الملل ، موسسه آموزش عالی فروردین ، قائمشهر، ایران.
4. دانش آموخته کارشناسی ارشد حقوق جزا ، واحدقائمشهر، دانشگاه آزاد اسلامی، قائمشهر، ایران.
[4] 1-اداره حقوقی قوه‌قضاییه در زمینه اعتبار قانون قدیم، نظریه شماره 3371/7 - 12/6 /1376
2-بخشنامهاي 1388/3/10-9000/13039/100 ریاست قوه قضاییه: در سایت رسمی قوه قضاییه،سال 88،قابل مشاهده در: http://dadiran.ir/Default.aspx?tabid=4630&articleType=ArticleView&articleId=29654
((..صورت بروز اختلاف بین تعاونی و اعضای آن یا بین شرکتهای تعاونی با موضوع فعالیت مشابه،مقتضی است درصورت ارجاع پروندههای مربوط به شرکتها و اتحادیههای تعاونی، پیش از رسیدگی قضایی و با احراز شرایط لازم موضوع اختلاف را به داوری ارجاع دهند.))
[5] 1-سایت رسمی روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، رای شماره 351 دیوان، شهریور 88، قابل مشاهده در:
http://rooznamehrasmi.ir/Laws/ShowLaw.aspx?Code=4205
[6] 1- ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی مصوب سال 1393
2- ماده 6 همان قانون
[7] 1- تبصره 3 اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی "- دستگاههاي اجرايي مجازند حداکثر پنج نفر از کارکنان خود را با حفظ پست سازماني و پرداخت حقوق و مزاياي آنان در اختيار تعاونيهاي مصرف، مسکن و اعتبار دستگاه خود يا ساير دستگاههاي اجرايي قرار دهد.
2- ماده 35- در اجراي ماده (18) قانون، دستگاههاي اجرايي مجازند با رعايت قانون اجراي سياستهاي کلي اصل 44قانون اساسي راسا"به تشخيص بالاترين مقام دستگاه واحدهاي صنعتي يا کشاورزي يا خدماتي و امثال آن را که اموال عمومي است ودراختيار دارند، در اختيار شرکتهاي تعاوني قرار دهند:
[8] 1_ ماده ٦٥ -بمنظور اعمال نظارت دولت در اجرای قوانين و مقررات مربوط به بخش تعاون، حمایت و پشتيبانی از ین بخش، وزارت تعاون،کارورفاه اجتماعی تشکیل می گردد.
[9] 2 _ ماده 12 قانون اجرای سیاست های اصل 44 مصوب 8/11/1386
[10] 1- ماده 25 آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی:وزارت در موارد زیر طبق دستورالعمل مصوب وزیر تعاون انحلال تعاونی را به مرجع ثبت اعلام خواهد کرد: ۱ـ کاهش تعداد اعضا از حدنصاب مقرر در آیيننامه موضوع ماده (۶) قانون، درصورتی که ظرف سه ماه اززمان کاهش، تعداد اعضا به نصاب مقرر نرسيده باشد. ۲ـ توقف فعاليت بيش از یک سال بدون عذر موجه. ۳ـ عدم رعایت قوانين و مقررات مربوط پس از سه بار اخطار کتبی به وسيله وزارت در سال.
[11] 1 _ ماده 22دستور العمل اجرایی تأسیس، فعالیت ونظارت برشرکتهای تعاونی اعتبار مصوب 3/6/1386شورای پول و اعتبار
[12] 1_ ماده 25دستورالعمل پیشین
[13] 1 _ قانون مالیات های مستقیم "تبصره 6 ماده 105: درآمد مشمول مالیات ابرازی شرکتها و اتحادیههای تعاونی و شرکتهای تعاونی سهامی عام مشمول 25 درصد تخفیف از نرخ موضوع این ماده میباشد.
ماده 133 : صد در صد درآمد شرکتهای تعاونی روستایی، عشایری، کشاورزی، صیادان، کارگری، کارمندی، دانشجویان و دانش آموزان و اتحادیههای آنها از مالیات معاف است.
ماده 138 : آن قسمت از سود ابرازی شرکتهای تعاونی و خصوصی که برای توسعه و بازسازی یا تکمیل واحدهای موجود صنعتی و معدنی خود یا ایجاد واحدهای جدید صنعتی یا معدنی در آن سال مصرف گردد از 50 درصد مالیات متعلق موضوع ماده 105 این قانون معاف خواهد بود،
ماده 142 : در آمد کارگاه های فرش دستباف و صنایع دستی و شرکتهای تعاونی و اتحادیههای تولیدی مربوطه از پرداخت مالیات معاف است.
[14] 1-بند زـماده 9قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44"منـابع لازم برای اجراء این ماده دربودجه سالانه درردیف مستقلی تحت عنوان«شکل‌گیری و توانمند سازی تعاونی‌ها» منظور خواهد شد
[15] 2-ماده 151 قانون برنامه پنجم توسعه"الف- به دولت اجازه داده می شود بخشی ازجمع کل تسهیلات اعطائی سالانه به بخشهای خصوصی و تعاونی که در قالب اعتبارات وجوه اداره شده برای صنایع نوین در بودجه های سالانه منظور می شود شامل سود و کارمزد تسهیلات اعطائی را مورد بخشودگی قرار دهد.
