بررسی نحوه تامین مالی، تدوین و ارزیابی اولین برنامه توسعه در ایران
الموضوعات :
نبی امیدی
1
(گروه مدیریت ، دانشکده مدیریت، اقتصاد و حسابداری، دانشگاه پیام نور ، تهران ، ایران .)
الکلمات المفتاحية: کلمات کلیدی: تامین مالی, برنامه ریزی, توسعه, برنامه عمرانی اول. ,
ملخص المقالة :
اولین برنامه توسعه در ایران (برنامه عمرانی اول) در 26 بهمن 1327 به تصویب مجلس شورای ملی رسید و سپس در 13 تیر 1328 قانون اجازه اجرای موقت برنامه عمرانی اول تصویب شد. مدت اجرای این برنامه هفت سال (از مهر 1328 تا شهریور 1334) بود. قبل از تصویب اولین برنامه عمرانی و در فاصله سال های 1316 تا 1323ش بجز بخش نفت تقریبا تمام بخش‌های اقتصادی دارای رشد منفی و ناپایدار بود. در سال های منتهی به شروع برنامه مشکلات متعدد سیاسی داخلی و خارجی باعث شده بود که تاسیسات صنعتی و کارخانه‌هایی که عمدتا به پشتوانه دولت در ایران تاسیس شده بودند در آستانه تعطیلی قرار گیرند. هدف این پژوهش بررسی چگونگی تامین مالی بسترهای شکل¬گیری و تدوین و ارزیابی نتایج وعملکرد برنامه عمرانی اول می‌باشد. اين پژوهش كيفي است و به شيوه تحليل اسناد و مدارك انجام شده است. نتایج پژوهش نشان می‌دهد از میان منابع تامین مالی برنامه اول، درآمد نفت با 37.1 درصد (7.8 میلیارد ریال) و دریافت وام از بانک جهانی با 31.9 درصد (6.7 میلیارد ریال) اصلی‌ترین منابع پیش‌بینی شده تامین مالی (جمعا69 درصد) برنامه بوده که به دلیل وقایع مهم داخلی و بین المللی این منابع مالی تحقق پیدا نکرد که منجر به توقف اجرای برنامه گردید. اما این برنامه بعنوان اولین برنامه مدون توسعه در گستره ملی، پایه‌ای برای نظام برنامه ریزی توسعه در ایران شد و در طول اجرای آن ضمن تشکیل سازمان برنامه، اقداماتی هر چند محدود برای نوسازی صنایع آسیب دیده از جنگ جهانی دوم و راه اندازی صنایع جدید و بهبود وضعیت راه آهن و توسعه کشاورزی برداشته شد.
منابع
- ابتهاج، ابوالحسن(1371). خاطرات ابوالحسن ابتهاج. چاپ اول، نشر علمی، تهران.
- آذر، عادل؛ امیرخانی، طیبه(1395). سیاه چاله های بودجه در نظام بودجه ریزی ایران. فصلنامه مدیریت دولتی،8(4).590-571.
- آلوین، سو(1386). تغییر اجتماعی و توسعه: مروری بر نظریات نوسازی، وابستگی و نظام جهانی، ترجمه محمود حبیبی مظاهری، تهران، انتشارات پژوهشکده مطالعات راهبردی.
- امیدی، رضا(1391). تحلیل برنامه‌های عمران و توسعه ایران از منظر مؤلفه‌های برنامه‌ریزی اجتماعی. فصلنامه برنامه ریزی و بودجه، ۱۷ (۴) :۱۱۴-۹۷.
- بانک ملی(1326). مجله بانک ملی، نشریه ادواری، انتشارات بانک ملی، شماره93.
- بانک ملی(1327). مجله بانک ملی، نشریه ادواری، انتشارات بانک ملی، شماره96.
- بوستاک، فرانسیس؛ جونز، جفری(1398). برنامه ریزی و قدرت در ایران: ابوالحسن ابتهاج و توسعه اقتصادی در زمان شاه، مترجمان: مهدی پازوکی و علی حبیبی، تهران: انتشارات کویر.
- حاجی یوسفی، علی(1382). بررسی سیر تکوین اندیشه برنامه ریزی و توسعه در ایران(قسمت دوم)، فصلنامه رفاه اجتماعی،3(9):108-91.
- دانایی فرد، حسن؛ الوانی، سیدمهدی؛ آذر، عادل(1383). روش شناسی پژوهش کیفی در مدیریت، رویکردی جامع، تهران، انتشارات صفار-اشراقی.
- رجب پور، حسین(1398). آسيب شناسي نظام برنامه ريزي(مروري بر تحولات نظام برنامه ريزي در ايران)، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي تهران،ایران.
- روشنایی، علی(1387). نگاهی انتقادی به نظریات و راهبردهای توسعه، دانشگاه آزاد اسلامی آشتیان، انتشارات دانشگاه آزاد اسلامی.
- سالمی قمصری، مرتضی؛ یزدانی، سهراب؛ فرهادی، مرتضی؛ مومنی، فرشاد (1399). اصل چهار ترومن و امکان توسعه در ایران، فصلنامه برنامه ریزی رفاه و توسعه اجتماعی،12(43)،197-161.
- شهوند، علی؛ سعیدی نیا، حبیب اله (1399). خوانشی نو از علل تعلیق برنامۀ هفت سالۀ اول. تاریخ اسلام و ایران, 30(46)، 175-143.
- عبداللهی، محمد؛ راد، فیروز (1387). روند تحول و موانع ساختاری توسعة سیاسی در ایران(1382-1304، مجله جامعه شناسی ایران، 10(1)، 63-29.
- قانون برنامه هفت ساله عمرانی اول(1327).
- گزارش مقدماتی برنامه هفت ساله عمرانی اول(1326).
- گزارش نهایی شرکت مشاورن ماوراء بحار، (1328).
- گزارش هیئت مشاورین موریس نودسن، (1949).
- مشرف نفیسی، حسن(1341). سالنامه دنیا، شماره 18، چاپ کیهان، تهران.
- مک لئود، تاس(1380). برنامه ریزی در ایران؛ براساس تجارب گروه مشاوران دانشگاه هاروارد در ایران در تهیه برنامه عمرانی سوم. ترجمه علی اعظم محمدبیگی ، نشر نی، تهران.
- مولایی، آیت؛ وهیبی فخر، مریم(1399). اقدامات ابوالحسن ابتهاج در ساختار نظام برنامه‌ریزی ایران؛ تحلیل از دیدگاه حقوق اداری. فصلنامه حقوق اداری. ۸ (۲۴) :۲۳۰-۲۰۹.
- ناعم، نیما؛ یعقوب زاده، امید(1396). موانع توسعه در ایران.تهران، نقد فرهنگ.
- نراقی، یوسف(1373). توسعه و کشورهای توسعه‌نیافته، چاپ دوم، تهران، انتشارات بی جا.
- نیلی، مسعود؛ کریمی، محسن(1396). برنامه ریزی در ایران 1316-1356 ؛ تحلیلی تاریخی با تمرکز بر تحولات، نقش و جایگاه سازمان برنامه و بودجه. چاپ دوم، تهران، نشر نی.
- Stiglitz , J. (2002). Participation and development perspectives from the comprehensive development paradigm, Review of Development Economics , 6(1),163-182.
فصلنامه راهبرد توسعه/ سال بیستم/ شماره 1 (پیاپی77)/ بهار 1403/ 85-63
Quarterly Journal of Development Strategy, 2024, Vol. 20, No.1 (77), 63-85
بررسی نحوه تامین مالی، تدوین و ارزیابی
اولین برنامه توسعه در ایران
نبی امیدی1
(تاريخ دريافت11/9/1402 ـ تاريخ تصويب 23/10/1402)
نوع مقاله: علمی پژوهشی
چكيده
اولین برنامه توسعه در ایران (برنامه عمرانی اول) در 26 بهمن 1327 به تصویب مجلس شورای ملی رسید و سپس در 13 تیر 1328 قانون اجازه اجرای موقت برنامه عمرانی اول تصویب شد. مدت اجرای این برنامه هفت سال (از مهر 1328 تا شهریور 1334) بود. قبل از تصویب اولین برنامه عمرانی و در فاصله سال های 1316 تا 1323ش بجز بخش نفت تقریبا تمام بخش‌های اقتصادی دارای رشد منفی و ناپایدار بود. در سال های منتهی به شروع برنامه مشکلات متعدد سیاسی داخلی و خارجی باعث شده بود که تاسیسات صنعتی و کارخانه‌هایی که عمدتا به پشتوانه دولت در ایران تاسیس شده بودند در آستانه تعطیلی قرار گیرند. هدف این پژوهش بررسی چگونگی تامین مالی بسترهای شکلگیری و تدوین و ارزیابی نتایج وعملکرد برنامه عمرانی اول می‌باشد. اين پژوهش كيفي است و به شيوه تحليل اسناد و مدارك انجام شده است. نتایج پژوهش نشان می‌دهد از میان منابع تامین مالی برنامه اول، درآمد نفت با 37.1 درصد (7.8 میلیارد ریال) و دریافت وام از بانک جهانی با 31.9 درصد (6.7 میلیارد ریال) اصلی‌ترین منابع پیش‌بینی شده تامین مالی (جمعا69 درصد) برنامه بوده که به دلیل وقایع مهم داخلی و بین المللی این منابع مالی تحقق پیدا نکرد که منجر به توقف اجرای برنامه گردید. اما این برنامه بعنوان اولین برنامه مدون توسعه در گستره ملی، پایه‌ای برای نظام برنامه ریزی توسعه در ایران شد و در طول اجرای آن ضمن تشکیل سازمان برنامه، اقداماتی هر چند محدود برای نوسازی صنایع آسیب دیده از جنگ جهانی دوم و راه اندازی صنایع جدید و بهبود وضعیت راه آهن و توسعه کشاورزی برداشته شد.
کلمات کلیدی: تامین مالی، برنامه ریزی، توسعه، برنامه عمرانی اول.
1. مقدمه
برنامه‌ریزی به‌عنوان فرایند تفکر، علمی محسوب می‌شود که با به‌کارگیری روش‌های علمی فرایند طراحی، اقدام‌های منطقی و عقلایی را به انجام می‌رساند. بعنوان یک فرآیند اجتماعی، برنامه‌ریزی به مثابه طراحی برای ایجاد یک جامعۀ فعال است که بستر دخالت آگاهانۀ مردم را در توسعه فراهم می‌کند. در این مفهوم، برنامه‌ریزی فرآیندی برای رسیدن به تغییر و دگرگونی در نظام اجتماعی و فراهم کردن معیارهایی برای پایش روندهای آینده است. از این رو، برنامه‌ریزی در شبکه‌ای از نقش‌ها و رابطه‌های اجتماعی قرار می‌گیرد که اهداف دگرگونی‌های آیندۀ جامعه و چگونگی رسیدن به آن اهداف را تعیین می‌کند (امیدی،1391).
میکل تودورا2 از پیشگامان نظریه‌پردازی در زمینه اقتصاد توسعه ، معتقد است که توسعه را باید جریانی چند بعدی دانست که مستلزم تغییرات اساسی در ساخت اجتماعی، طرز تلقی عامه مردم و نهادهای ملی و نیز تسریع رشد اقتصادی، کاهش نابرابری و ریشه کن کردن فقر مطلق است. توسعه در اصل باید نشان دهد که مجموعه نظام اجتماعی، هماهنگ با نیازهای متنوع، اساسی و خواسته‌های افراد و گروه‌های اجتماعی در داخل نظام، از حالت نامطلوب زندگی گذشته خارج شده و به‌سوی وضع یا حالتی از زندگی که از نظر مادی و معنوی بهتر است، سوق می یابد)روشنایی،1387). برنامه عمرانی اول از مهمترین نقاط عطف در تاریخ برنامه‌ریزی توسعه در ایران است. یکی از اصلی‌ترین موارد مطرح در زمان تدوین، نحوه تامین مالی، بعنوان نیروی محرکه اجرایی برنامه بود. از نظر زمانی، تدوین و اجرای این برنامه مصادف با یکی از مهمترین مقاطع سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور در اواخر دهه 1320 و اوایل دهه 1330ش بود. در این پژوهش به بررسی نحوه تامین مالی برنامه عمرانی اول در ایران و نیز بررسی محتوای برنامه و عملکرد آن پرداخته می‌شود.
2. ادبیات و پیشینه تحقیق
مفهوم و فرآیند برنامه‌ریزی توسعه،از بسترهای اجتماعی، سیاسی و فرهنگی جدا نیست و دو بعد صوری و محتوایی برنامه‌ریزی همزمان باید مدنظر قرار گیرند. فرآیند برنامه‌ریزی در ایران همواره با نقدهای جدی روبرو بوده است. مهمترین این نقدها را می‌توان مواردی نظیر، جایگاه نامشخص برنامه در ساختار سیاسی و اداری کشور، ضعف‌های برنامه در مرحله طراحی و ضعف های آن در مرحله اجرا دانست(رجب پور، 1399). استيگليتز3(2002) توسعه را معطوف به تحول و توسعۀ اجتماعی می‌داند که ضمن گسترش افق‌های انتخاب و آزادی افراد، کاهش فقر و تخريب محیط‌زيست، افزايش بهداشت، طول عمر و بطورکلی ارتقا کيفيت زندگی را به‌همراه دارد. او بر اين باور است که در دهه‌های گذشته، نظريه‌پردازان با تلقی فنی از توسعه، تنها به بعُد اقتصادی آن توجه داشته‌اند، لذا ضروری است که در گذار از پارادايم جديد، توسعه را مقوله‌ای اجتماعی و مشارکتی در نظر گرفت که شامل گفتگوی آزاد و مشارکت مدني فعال و انعکاس صداي افراد در تصميماتي که بر زندگي آنها تأثيرگذار است، می‌شود.
توسعه بر خلاف رشد که یک پدیده صرفا اقتصادی- تکنولوژیکی و دارای مفهوم کمی است، امری پیچیده و چند بعدی است(نراقی،1373). توسعه دارای ابعاد گوناگون سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و نوسازی را می‌توان محصول سه جریان مهم بعد از جنگ جهانی دوم دانست:1) ظهور آمریکا به عنوان یک ابر قدرت و تلاش در جهت جذب کشورهای بیشتر به سوی خود از طریق اجرای طرح هایی نظیر طرح مارشال، 2) گسترش جنبش جهانی کمونیزم و بسط نفوذ اتحاد جماهیر شوروی و 3) تجزیه امپراطوری‌های استعماری و به‌وجود آمدن کشورهای تازه استقلال یافته که بطور طبیعی دنبال یافتن الگوهای توسعه بودند(آلوین4،1386).
مولایی و وهیبی‌فخر(1399) در پژوهشی با عنوان اقدامات ابوالحسن ابتهاج در ساختار نظام برنامه‌ریزي ایران؛ تحلیل از دیدگاه حقوق اداري، به این موضوع پرداخته‌اند که از دیدگاه حقوق اداري، مهمترین اقدامات ابتهاج در ساختار نظام برنامه‌ریزي ایران چه بوده است؟ اقدامات وي چه آثار حقوقی داشت؟ سازمان برنامه و بودجه در دوران وي چه تحولاتی را پشت سر گذاشت؟ نتایج مطالعات آنان نشان داد، ابتهاج اداره را نهادي مدرن و متکی بر ارزش هاي مدرن میدانست. اقدامات وي، زمینه ساز شناسایی اصول حقوق اداري، به ویژه اصل برابري، تخصص و شفافیت بوده است و اینکه نظام دیوانسالاري و تغییرات ساختاري که در سازمان برنامه و بودجه ایجاد کرد، منجر به نتایج عملی شد.
شهوند و سعیدی‌نیا (1399) در تحقیقی با عنوان خوانشی نو از علل تعلیق برنامه هفت‌ساله اول، با ارزیابی موفقیت برنامه اقتصاد بدون نفت دولت مصدق، به عواملی مانند عدم تحقق درآمدهای نفتی بعد از ملی شدن صنعت نفت و دخالت عوامل سیاسی در سازمان برنامه را از عوامل اصلی تعلیق برنامه اول عمرانی می‌دانند.
نیلی و کریمی(1396) در کتابی با عنوان برنامه‌ریزی در ایران 1316-1356 ، تحلیلی تاریخی با تمرکز بر تحولات نقش و جایگاه سازمان برنامه و بودجه ارائه داده‌اند. در این کتاب به دوره‌های مختلف برنامه‌ریزی در ایران بخصوص در زمان پهلوی اول و دوم و برنامه‌های پنج‌گانه توسعه عمرانی و اقتصادی پرداخته شده است.
امیدی(1391) در پژوهشی با عنوان تحلیل برنامه‌های عمران و توسعة ایران از منظر مولفه‌های برنامه‌ریزی اجتماعی، نتیجه‌گیری می‌کند متغیرهای زمینه‌ای محیط سیاست‌گذاری، تأثیر اساسی بر متغیرهای ماهیتی و ساختاری دارند، همچنین برنامه‌ریزی در ایران به لحاظ روش و فرایند تدوین، اجتماعی نشده است و اهداف اجتماعی نیز یا بعنوان ابزار رشد اقتصادی و یا بعنوان ابزاری برای کاهش پیامدهای منفی ناشی از سیاستهای مبتنی بر رشد اقتصادی مدنظر قرار داشته‌اند
عبداللهی و فیروزراد(1387) در مطالعه خود با عنوان روند تحول و موانع ساختاری توسعه سیاسی در ایران، بیان می‌کنند توسعه سیاسی در ایران معاصر، به سبب وجود موانع ساختاری مورد اشاره، روندی ناهموار و زیگزاگی داشته و در ادوار مورد بحث ، متناوباً دچار قبض و بسط گردیده است.
حاجی یوسفی (1382) در مقالاتی ( دو قسمت) با عنوان بررسی سیر تکوین اندیشه برنامه‌ریزی و توسعه در ایران، به بررسی شکلگیری تفکر و اندیشه برنامه‌ریزی پرداخته و در قسمت اول، تحولات توسعه در ایران از شهریور 1320 به بعد در دوران پهلوی دوم را تحلیل کرده است. در قسمت دوم نیز به زمینه‌های برنامه‌ریزی اجتماعی در دوران دولت ملی مصدق پرداخته است.
اغلب مطالعات و تحقیقات انجام گرفته در زمینه بررسی برنامه‌های توسعه در ایران، بیشتر به بررسی برنامه‌های عمرانی بصورت‌کلی پرداخته‌اند.در زمینه نحوه تامین مالی برنامه توسعه عمرانی اول تا کنون مطالعه خاصی صورت نگرفته است. بر همین اساس در پژوهش حاضر تلاش شده است ضمن تمرکز بر نحوه تامین مالی برنامه عمرانی اول، بسستری که این برنامه در آن شکل گرفته و به تدوین برنامه منجر شده است پرداخته شود.
3. روش شناسی پژوهش
پژوهش حاضر از نوع مطالعات كيفي است كه به شيوه تحليل اسناد و مدارك انجام شده است.اسناد در مقوله پارادايم هاي متني قرار دارند كه بخش جدانشدني از سيستم ها و ساختارهاي ديگر در سازمان هستند(آذر و امیرخانی،1395) بدين طريق كه فهم مسائل خاص را تعريف كرده و رفتارها و روش‌هاي گوناگون انجام امور را توصيف مي‌كنند. از اینرو اطلاعاتي كه اين اسناد در اختيار پژوهشگران مي‌گذارند، جامعتر از اطلاعاتي است كه از طريق مصاحبه يا پرسشنامه به دست می‌آید.
در اين پژوهش براي تحليل مستندات از روش هرمونتيك استفاده شده است که به بر اساس گامهاي اين روش(دانایی فرد و همکاران، 192: 1383)، پرداخته می‌شود:
1. دسترسی به داده های اطلاعاتی: باتوجه به موجود بودن متن قانون برنامه عمرانی اول (مصوب26 بهمن 1327 مجلس شورای ملی) ونیز گزارش عملکرد آن، این موارد بعنوان منابع اصیل مورد استفاده قرار گرفته‌اند. همچنین برای داده های اطلاعاتی این پژوهش از مجموعه کتاب ها، مقالات و مجلات(گزارشات) معتبر در حوزه برنامه و توسعه در ایران استفاده شده است.
2. بازبيني اعتبار داده هاي اطلاعاتی: به دلیل استفاده از منابع اصلی موضوع تحقیق (برنامه عمرانی اول و گزارش عملکرد آن) و از آنجا که سایر منابع استفاده شده از مقالات معتبر چاپ شده در نشریات دارای اعتبار وزارت علوم کشور و نیز مجلات و کتب مرجع و مستند بوده است، منابع داده های اطلاعاتی از اعتبار مناسبی برخوردار بوده اند.
3. درك و فهم اسناد و تجزيه و تحليل داده هاي اطلاعاتی: بدین منظور در پژوهش حاضر به تشریح روند شکلگیری و تدوین برنامه عمرانی اول، منابع تامین مالی و نیز عملکرد برنامه پرداخته شده است.
4. تدوین برنامه عمرانی اول
ایجاد نظام برنامه‌ریزي براي تحقق بخشیدن به اهداف تعریف شده دولت و محاسبه دخل و خرج مملکت، یکی از مسائل مهم در هر نظام سیاسی، حقوقی و اداري است. با ایجاد برنامه‌هاي کلان مملکتی می‌توان به یکی از اصلی‌ترین اهداف دولت‌هاي مدرن یعنی توسعه، دست یافت.ایران اکنون داراي سابقۀ بیش از 70 سال برنامه‌ریزي توسعه ملی است که تحقق اولین بسترهای آن را می‌توان در دوره پهلوي اول دانست؛ اما شخصی که نظام برنامه‌ریزي در ایران را به مرحلۀ جدیدي وارد کرد؛ ابوالحسن ابتهاج بود که نام وي با سازمان برنامه عجین شده است(مولایی و وهیبی فخر، 1399). گرچه نظام برنامه‌ریزی حکومت‌ها در ایران از منظر تاریخی دارای قدمت فراوانی می‌باشد ، اما تلاش‌ها برای برنامه‌پذیر کردن توسعه اقتصادی و تفکر برنامه‌ریزی در ایران در شکل نوین آن از سال‌های آغازین دوره پهلوی ( قرن چهاردهم) آغاز شد و سال 1316ش بعنوان شروع فرآیند اجرایی برنامه‌ریزی در کشور به شمار میرود. به عبارتی الگوی نوسازی در ایران با حکومت رضاشاه یعنی باشروع دوره پهلوی پایه‌گذاری شد(ناعم و یعقوب زاده، 1396). در سال 1303ش کمیسیونی با مشارکت دولت و مجلس تحت عنوان کمیسیون اقتصادیات، با هدف برنامه ریزی اقتصادی تشکیل شد.این کمیسیون که ریاست آن را سیدحسن تقی‌زاده به‌عهده داشت و هفت‌نفر از نمایندگان مجلس شورای ملی در آن عضویت داشتند با هدف هماهنگی در اجرای برنامه‌های عمرانی و اقتصادی تشکیل شد. در سال 1310 مهندس علی زاهدی در کتابی با عنوان لزوم پروگرام صنعتی، تلاش‌های زیادی برای بیان اهمیت صنعتی شدن ایران به‌عمل آورد. در سال 1316 به پیشنهاد ابوالحسن ابتهاج (رئیس وقت اداره نظارت بر شرکت‌های دولتی)، حسین اعلا (رئیس اداره کل تجارت) موضوع لزوم برنامه‌ریزی در ایران را با رضاشاه مطرح کرد که مورد موافقت قرار گرفت(نیلی و کریمی، 1396). به دنبال آن ، اساسنامه شورای اقتصاد با موافقت وزیر مالیه(علی اکبر داور) تهیه و برای تصویب به هیئت دولت ارائه شد. و در فروردین سال 1316 به تصویب هیئت دولت رسید. در آن زمان جم نخست وزیر بود و داور تازه خودکشی کرده بود و محمود بدر کفیل وزارت مالیه شده بود(ابتهاج، 1371). بعد از تشکیل شورای اقتصاد، ابتهاج بعنوان رئیس دبیرخانه شورای اقتصاد، مسئول تهیه مقدمات سندی به نام نقشه اقتصادی کشور می‌شود. اصطلاح نقشه اقتصادی کشور را ابتهاج خود مطرح کرده است. پس از آن شورای اقتصاد در سال 1316 یک کمیسیون دائمی به نام کمیسیون تهیه برنامه برای محصولات تشکیل داد. این کمیسیون پیشنهادهایی برای اصلاح وضع کشاورزی و اسکان عشایر تهیه کرد و برنامه‌ای به نام برنامه هفت ساله کشاورزی به نخست وزیر ارائه نمود(مک لئود،1380).آخرین تلاش‌ها برای تهیه یک برنامه اقتصادی قبل از جنگ جهانی دوم و اشغال ایران به دست متفقین توسط ابتهاج صورت گرفت. در آبان 1318 احمد متین دفتری، که در کابینه محمد جم سمت وزیر دارایی بود، مامور تشکیل دولت شد. ابتهاج در آن زمان مدیرکل بانک ملی ایران بود. در نامه‌ای که ابتهاج در تاریخ2 آذر1318 به متین دفتری ارسال می‌کند، آمده است: اگر بخواهیم علت مغشوش بودن وضع اقتصادی کشور را به‌طور اختصار بیان کنیم، به جرات می‌توان گفت که دلیل عمده، 1) نداشتن برنامه اقتصادی و 2) نبودن مرکزیت در کارهای اقتصادی است. در ادامه نامه با برشمردن مشکلات عدیده اقتصادی کشور، بهترین راه‌حل اصولی را برای کاهش این مشکلات، داشتن برنامه و یک سازمان هدایت‌کننده برنامه در هیئت دولت ایران معرفی می کند( بانک ملی،1327). این اولین پیشنهاد برای تهیه یک برنامه اقتصادی و ایجاد سازمان برنامه در ایران است. نامه از طریق دفتر مخصوص به اطلاع رضا شاه می‌رسد(ابتهاج،1371).
در فروردین1325 هیئت‌وزیران تشکیل هیئتی به نام هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور را با انتخاب و ریاست وزیر دارایی(مرتضی قلی بیات) تصویب کرد. سپس هیئت‌دولت در اولین جلسه خود در 25 فروردین 1325 تصمیم گرفت با کمک سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها اقدام به تهبه برنامه مقدماتی کند. هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور توانست گزارش خود را در پایان خرداد 1325 با عنوان، برنامه هفت‌ساله عمرانی و اصلاحی کشور به هیئت دولت ارائه کند(نیلی و کریمی،1396) در تاریخ 27 مرداد 1325 هیئت‌دولت تشکیل هیئت‌عالی برنامه را تصویب کرد. پس از مطالعاتی که توسط هیئت‌عالی برنامه به‌عمل آمد، توانایی مالی کشور برای اجرای نقشه وسیعی که اصلاحات اجتماعی و اقتصادی را در برداشته باشد، ناکافی تشخیص داده شد و دولت به فکر افتاد که بخشی از اعتبارات مورد نیاز را از طریق گرفتن وام از خارج تأمین کند.
این هیئت، بانک ملی ایران (به سرپرستی ابوالحسن ابتهاج) را مامور مطالعه برای پیدا کردن راهکارهای تامین اعتبارات برنامه کرد(ابتهاج،1371).هیئت دولت به پیشنهاد و تشویق ابوالحسن ابتهاج (که از سال 1321 رئیس بانک ملی ایران و در سال 1323 نماینده ایران در کنفرانس برتون وودز5 بعنوان پایه‌گذار بانک بین المللی ترمیم و توسعه که هم اکنون بانک جهانی نامیده می‌شود، بود) تقاضای وامی به مبلغ 250 میلیون دلار برای اجرای برنامه هفت ساله، تنظیم و در3 آبان 1325 از طریق سفارت ایران در آمریکا، تسلیم هیئت‌مدیره بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه کرد. بانک جهانی( ترمیم و توسعه) پرداخت وام را منوط به ارائه گزارش دقیق و اعلام نحوه مصرف و شیوه استرداد وام دریافتی می‌کند. برای تهیه برنامه مورد درخواست هیئت‌مدیربانک بین المللی ترمیم و توسعه، دولت ایران از طریق سفیر ایران در آمریکا با چند شرکت مشاوره مذاکراتی انجام داد. نهایتا حسن مشرف نفیسی بعنوان نماینده ایران در بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه با شرکت مهندسین مشاور موریس نودسن6 وارد مذاکره و عقد قرارداد شد که آنها در تهیه برنامه اصلاحی نهایی به هیئت‌عالی برنامه کمک کند. در آذر 1325 قراردادی میان دولت و شرکت مذکور بسته شد که به موجب آن هیئتی مرکب از 10 نفر مهندس آمریکایی شرایط کشور را برای اجرای برنامه، مورد مطالعه قرار دهند و پیشنهادهای عملیاتی خود را ارائه کنند.گروه نخست کارشناسان اعزامی به سرپرستی جی.اف.دان7 نایب رئیس بخش عملیات خارجی شرکت موریس نودسن در دی ماه 1325 به ایران آمدند. اعضای این هیئت حدود چهار ماه در ایران بودند، و طی این مدت بانک ملی، محل استقرار و کار آنها بود. ابوالحسن ابتهاج ( رئیس وقت بانک ملی) برای اطمینان از اینکه اعضای گروه وظایف خود را با کمترین مشکل و تاخیر انجام دهند، هرآنچه در توان داشت فراهم کرد و خدمات پشتیبانی بانک را در اختیار آنها قرار داد. بهصورتیکه در گزارش مشاوران به این سطح از همکاری اشاره گردید. قرار بود هیئت مشاورین فهرستی از پروژه های ارزشمندی را که مخارج آن حدود 500 میلیون دلار یا بیشتر بود، ارائه نماید تا از میان آنها برنامه های جایگزین با هزینه 250 یا 500 میلیون دلار انتخاب شود(بوستاک و جونز، 1398).
مشاوران موریسن نودسن پس از چندماه فعالیت در ایران و سفر به نقاط مختلف کشور در اردیبهشت 1326 کار خود را خاتمه دادند و با استفاده از آمارها و اطلاعاتی که هیئت‌عالی برنامه گردآوری کرده بود در مردادماه 1326 گزارش خود را با عنوان «برنامه توسعه و عمران ایران» به دولت ایران ارائه کرد. این گزارش به توسعه کشاورزی، احداث مراکز صنعتی مانند سیمان، نیشکر، چغندر و قند و زیر بناهای عمرانی همچون پل‌ها، راه‌ها و سدها تاکید ویژه دارد. همچنین در بخشی از این گزارش به«تهیه آمار کامل درباره منابع طبیعی» پرداخته شده است و پیشنهاد شده تا نقشه‌برداری تفصیلی از کلیه کشور، ثبت میزان بارش، جریان آب رودخانه‌ها، مطالعه درباره آب‌های تحت‌الارضی، ذخایر معادن و وضعیت خاک‌ها صورت گیرد و استفاده از گاز طبیعی و نفت جنوب به عنوان سوخت اصلی در کشور در اولویت باشد. در این گزارش هیئت‌اعزامی موریسون نودسن، طرح کلی سه برنامه پیش‌بینی شد که مخارج آن حدود 1250 میلیون دلار بود. در حالیکه کوچک‌ترین برنامه، مخارجی حدود 250 میلیون دلار در برداشت. تصمیم‌گیری در خصوص مقیاس برنامه موردنظر کشور و چگونگی تامین مالی آن بر عهده ایران گذاشته شد( گزارش هیئت مشاورین موریس نودسن،1949). دراین گزارش آنها با حذف تعدادی از طرح های مشخص شده در برنامه نهایی از سوی شورای عالی برنامه؛ جمع هزینه‌ها برای اجرای 234 طرح را 250/1 میلیون دلار پیش‌بینی کردند.علاوه بر این، دو برنامه 50 و250 میلیون دلاری نیز پیشنهاد کردند.
در آبان 1326 حسن مشرف نفیسی که از طرف نخست‌وزیر به سمت وزیر مشاور و معاون نخست‌وزیر انتخاب شده بود مامور شد با کمک و مشورت هیئت‌عالی برنامه و با توجه به گزارش شرکت موریسن نودسن برنامه نهایی قابل اجرا را تهیه کند. توصیه های ارائه شده در گزارش مشاوران موریسن نودسن بطور کامل دنبال نشد. زیرا بسیاری از مطالعات هیئت برنامه‌ریزی که مشاورن گزارش خودرا برمبنای آن تهیه کرده بودند ناقص بود (گزارش مقدماتی برنامه اول توسعه عمرانی،1326). در نهایت گزارش برنامه توسط مشرف نفیسی یا در نظر گرفتن گزارش مشاوران موریس نودسن تهیه شد و پس از تصویب در هیئت دولت، در اردیبهشت 1327 با عنوان لایحه برنامه عمرانی هفت‌ساله اول، توسط دولت به مجلس تقدیم شد. مهمترین جنبه گزارش مشرف نفیسی بیان نگرانی هیئت برنامه‌ریزی در خصوص ضرورت مصون ماندن برنامه از فساد گسترده در ایران بود. به‌همین دلیل در گزارش پیشنهاد شده بود که یک نهاد مستقل بدون تاثیرپذیری از تحولات سیاسی برای نظارت بر اجرا و مخارج برنامه ایجاد شود. بر همین اساس در شهریور همان سال (1327) سازمان موقت برنامه به ریاست مشرف نفیسی تاسیس شد.
علیرغم تقدیم لایحه برنامه در اردیبهشت1327 به مجلس شورای ملی، تصویب آن با تاخیراتی مواجه شد. در این بین ، پس از تغییر دولت حکیمی و به دنبال تصمیم هیئت دولت جدید(به ریاست عبدالحسن هژیر) در شهریور 1327 جهت اطلاع از نظر کارشناسان و متخصصان جهانی درباره برنامه و استفاده از نظرات آنها جهت رفع نواقص برنامه،به ابوالحسن ابتهاج (بعنوان نماینده ایران در جلسه مجمع عمومی بانک جهانی) ماموریت داده شد به همراه سفیر ایران در واشنگتن و بنا بر توصیه بانک جهانی با شرکت مهندسین مشاور ماوراء بحار8 قراردادی جهت استفاده از خدمات تخصصی آنها تنظیم و منعقد کند. قرارداد تنظیمی با عنوان قرارداد خدمات تخصصی، در 25 مهر 1327 بین طرفین امضا شد.شرکت ماوراء بحار یک شرکت آمریکایی برای کمک به ایران در تهیه برنامه با هدف اخذ وام از بانک جهانی به تهران آمد. مسئول گروه در آن زمان برای ارتباط با مدیران ایرانی نیاز به یک مترجم داشت، رضا نیازمند مترجم او می‌شود (نکته جالب آنکه در آن زمان اکثر تحصیلکردگان که توسط رضاشاه به فرانسه فرستاده شده بودند به زبان فرانسوی مسلط بودند و کمتر فردی در حوزه برنامه‌ریزی به زبان انگلیسی برای ارتباط با مدیران شرکت در ایران وجود داشت). این شرکت یک گروه مهندسی مشاور توانمند و باتجربه بود که از 11 شرکت مهندسی در سال 1947 بنا به درخواست دولت آمریکا برای مطالعه کامل صنایع ژاپن جهت بازسازی پس از خرابی‌های ناشی از جنگ جهانی دوم ایجاد شد. ماموریت این شرکت در ایران ایجاد یک اتاق فکر اقتصادی است. اتاق فکری که امروز با نام سازمان برنامه شناخته می شود. در گزارش این شرکت پس از بررسی وجوه اقتصاد ایران به مشکلاتی نظیر: وجود امکان بهبود درآمد کشور و کم اهمیت بودن قروض دولت، دور بودن اقتصاد ایران از اقتصاد آزاد، دولتی بودن قسمت‌های مهم اقتصاد ایران، تمرکز بیش ازحد امور سیاسی و اقتصادی در تهران، عدم حس مسوولیت نزد طبقه حاکم، فساد اداری، بدوی بودن سیستم کشاورزی و دامپروری، کوچک و کم اهمیت بودن طبقه متوسط و بزرگ بودن طبقه فقیر، پایین بودن سطح بهداشت عمومی، پایین بودن سطح آموزش و توصیه‌هایی در مورد اصلاحات عمیق در سیستم مالیاتی، انعطاف‌پذیر کردن برنامه جهت تغییرات احتمالی به دلیل طولانی بودن دوران برنامه و سپردن مدیریت برنامه به دست افراد لایق و درست‌کار، اشاره شده است(گزارش شرکت مهندسی مشاوره ماوراء بحار،1327). این گزارش منجر به تهیه برنامه‌ای مقدماتی و کلی شد، اما برای تهیه برنامه تفصیلی بار دیگر از شرکت مهندسی مشاوره ماوراء بحار تقاضای همکاری به‌عمل آمد.
قرارداد دوم دولت ایران با شرکت ماوراء بحار در بهمن 1327 برای تهیه برنامه تفصیلی بین طرفین منعقد شد اما در عمل به دلیل وجود موانع، گزارش ابتدایی پس از چهارماه و گزارش نهایی آنها خیلی دیر و در مهر 1328پس از تصویب برنامه عمرانی اول، در اختیار سازمان موقت برنامه قرارگرفت و که به دلیل تاخیر در ارائه، مورد استفاده قرار نگرفت(مشرف نفیسی،1341).
جدول شماره(1)- رویدادها ی منجر به تدوین و تصویب برنامه عمرانی اول
سال | رویدادها ی منجر به تدوین و تصویب برنامه عمرانی اول |
|---|---|
1303 | - تشکیل کمیسیونی با مشارکت دولت و مجلس با عنوان کمیسیون اقتصادیات با هدف برنامه‌ریزی اقتصادی |
1310 | - انتشار کتاب لزوم پروگرام صنعتی توسط مهندس علی زاهدی و ارائه اندیشه برنامه‌ریزی صنعتی در ایران |
1316 | - تلاش ابوالحسن ابتهاج برای شکل گیری و ترغیب حاکمان به لزوم تهیه برنامه برای توسعه اقتصادی کشور - به پیشنهاد ابتهاج ، علا موضوع لزوم برنامه‌ریزی در ایران را با رضا شاه مطرح کرد که مورد موافقت قرار گرفت. - تصویب اساسنامه شورای اقتصاد - تهیه مقدمات سندی با عنوان نقشه اقتصادی کشور توسط ابتهاج |
1318 | - 2 آذر 1318 : اولین پیشنهاد لزوم ایجاد برنامه ریزی توسعه و تاسیس یک سازمان متمرکز برای برنامه ریزی اقتصادی توسط ابتهاج در نامه او به متین دفتری. |
1325 | - 17 فروردین 1325: هیئت وزیران با بررسی پیشنهادات وزارت دارایی، تشکیل هیئتی به نام هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور را با انتخاب و ریاست وزیر دارایی (مرتضی قلی بیات) تصویب کرد. - خرداد 1325 : گزارش هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور با عنوان برنامه هفت ساله عمرانی و اصلاحی کشور به هیئت دولت ارائه شد. - 27 مرداد 1325: هیئت دولت تشکیل هیئت عالی برنامه را بعنوان متولی برنامه هفت ساله عمرانی و اصلاحی کشور تصویب کرد. - 3 آبان 1325: ارسال تقاضای وام 250 میلیون دلار ی به بانک جهانی(ترمیم و توسعه) برای اجرای متولی برنامه هفت ساله عمرانی و اصلاحی کشور به پیشنهاد ابوالحسن ابتهاج - آذر1325: انعقاد قرارداد با شرکت مهندسین مشاور موریس نودسن با هدف تامین نظرات بانک جهانی به منظور دریافت وام - دی 1325: ورود اولین هیئت اعزامی شرکت مهندسین مشاور موریس نودسن |
1326 | - اردیبهشت 1326: خاتمه فعالیت های مطالعاتی وتحقیقاتی شرکت مهندسین مشاور موریس نودسن بعد از چهار ماه حضور در ایران. - مرداد 1326: ارائه گزارش نهایی شرکت مهندسین مشاور موریس نودسن با عنوان برنامه توسعه و عمران ایران |
1327 | - اردیبهشت 1327: ارائه گزارش برنامه هفت ساله توسعه عمرانی توسط مشرف نفیسی به هیئت دولت - 14 اردیبهشت 1327: لایحه برنامه عمرانی اول توسط دولت حکیم الملک به مجلس تقدیم شد. - شهريور1327 : اداره‌اي به نام اداره دفتر كل برنامه تأسيس شد كه بعداً اين اداره سازمان موقت برنامه ناميده شد. - 25 مهر 1327: انعقاد قرارداد با شرکت مشاوره ماوراء بحار جهت اطلاع از نظر کارشناسی در مورد برنامه اول توسعه عمرانی در دولت جدید. - 24 آبان 1327 :اولین گروه اعزامی شرکت مشاوره ماوراء بحارجهت ارائه خدمات تخصصی مشاوره ای وارد ایران شدند. - تشکیل سازمان برنامه در ایران. - 2 بهمن 1327: انعقاد قرارداد دوم با شرکت مشاوره ماوراء بحار - 26 بهمن 1327: لایحه برنامه عمرانی اول به تصویب مجلس رسید. |
1328 | - 13 تیر 1328: تصویب قانون اجرای موقت برنامه هفت ساله عمرانی اول ( در واقع شروع اجرا ی برنامه از این تاریخ بود) - مهر 1328 : ارائه گزارش نهایی شرکت مشاوره ماوراء بحار ( این گزارش به دلیل اینکه بعد از تصویب قانون اجرای موقت برنامه هفت ساله عمرانی ارائه شد عملا برای برنامه اول عمرانی مورد استفاده قرار نگرفت). |
منبع: گردآوری و تنظیم توسط محقق
|
5. بستر زمانی اجرای برنامه عمرانی اول
هرچند لایحه برنامه عمرانی اول 26 بهمن 1327 به تصویب مجلس رسید اما عملا اجرای آن بعد از تصویب قانون اجرای موقت برنامه هفت ساله عمرانی اول در 13 تیر 1328 شروع شد. دوسال اول برنامه بیشتر صرف تشکیلات سازمانی و نیز آماده سازی و انجام مطالعات لازم شد.دوران اجرای برنامه اول(1328-1334) با ملی شدن صنعت نفت(1329) و کودتای 28 مرداد(1332) و سایر وقایع سیاسی و اجتماعی مهم مصادف بود، در این دوران 9 بار مقام نخست وزیری تغییر کرده است(هرچند مدت نخست وزیری چند دوره بسیار محدود بوده است). همچنین در سال 1328 هری ترومن9، رییس جمهور وقت آمریکا موفق شده بود در انتخابات ریاست جمهوري سال 1948 براي دومین‌بار به ریاست‌جمهوري آمریکا برسد، در نطق افتتاحیه خود در 20 ژانویه 1949، مبانی جدید سیاست خارجی خود را شامل چهاراصل، بیان کرد که اصل چهارم آن بیش از باقی اصول شهرت یافت. اصل چهار بر کمک‌هاي مالی و فنی آمریکا به کشورهاي توسعه‌نیافته و فقیر دلالت داشت، این اصل به منظور جلوگیری از نفوذ کمونیسم به کشورهای توسعه‌نیافته، به این کشورها یاری می‌رساند تا دست به اجرای برنامه‌های توسعه بزنند و سطح معیشت و رفاه شهروندان خود را ارتقاء بخشند. بر اساس اصل چهارم، کمک‌های آمریکا به دو منظور صورت می‌گرفت: نخست ایجاد ثبات اقتصادی برای جلوگیری از رشد و نفوذ کمونیسم و دوم کمک به اقتصاد آمریکا از طریق قادر ساختن اروپاییان به خرید کالاهای آمریکایی؛ که پس از گذشت زمان کوتاهی به دیگر کشورها که در معرض رفتن به پشت پرده آهنین بودند نیز سرایت کرد(سالمی قمصری و همکاران،1399). موسسه‌ی اصل چهارم ترومن از مهر ماه ۱۳۲۹ و همزمان با نخست‌وزیری رزم‌آرا به‌عنوان موسسه‌ای مستقل و غیردولتی که مستقیماً با مراجع دولتی در ارتباط است، در ایران آغاز به کار کرد. موافقان حکومت و دست راستی‌ها به واسطه‌ی وحشت از کمونیسم از برنامه‌های اصل چهارم ترومن استقبال کردند اما چپی‌ها وجود این موسسه را مانعی در برابر اهدافِ انقلابی خویش می‌دیدند و با آن مخالف بودند. از مهمترین برنامه‌های اصل چهارم می‌توان به تخصیص یک‌صد بورس تحصیل خارج از کشور برای کارشناسان ایرانی، اصلاح کتاب‌های درسی و آموزشی، کمک به سازمان آب تهران (برای تهیه‌ی تأسیسات و وسایلِ تصفیه‌خانه)، آموزش زنان و ترویج اشتغال زنان در رده‌های بالا، توسعه‌ی کشاورزی (اصلاح بذر و نژاد دام، استفاده از کود شیمیایی و ماشین‌آلات کشاورزی و ...) و بهداشت اشاره کرد.
جدول شماره (2) - وقایع و رویدادهای مهم سیاسی و اجتماعی در طول دوره اجرای برنامه اول توسعه عمرانی
وقایع و رویدادهای مهم سیاسی و اجتماعی در طول دوره اجرای برنامه اول توسعه عمرانی (1327-1334) | آغاز بکار موسسه اصل چهارم ترومن در ایران(مهرماه 1329) |
ترور حاجعلی رزم آرا نخست وزیر وقت (16 اسفند1329) | |
نخست وزیری کوتاه مدت حسین اعلا (از 21 اسفند 1329 تا 6 اردیبهشت1330) | |
تصویب قانون ملی شدن صنعت نفت در مجلس شورای ملی(29 اسفند1329) | |
نخست وزیری محمد مصدق (از 8 اردیبهشت1330 تا 25 تیر 1331) | |
نخست وزیری چند روزه احمد قوام (از 27 تیر1331 تا 30 تیر 1331) | |
نخست وزیری محمد مصدق(از 31 تیر1331 تا 28 مرداد1332) | |
کودتای 28 مرداد 1332 و سقوط دولت مصدق | |
نخست وزیری فضل اله زاهدی(از 22 مرداد 1332 تا 17 فروردین1334) | |
انتخاب ابوالحسن ابتهاج بعنوان رئیس سازمان برنامه 1333 | |
نخست وزیری حسین اعلا (از 17 فروردین1334 تا 14 فروردین1336) |
منبع: گردآوری و تنظیم توسط محقق
دوران اجرای برنامه اول همزمان است با تحولات و تنش‌های سیاسی داخلی و خارجی ایران در اواخر دهه۱۳۲۰ و اوایل دهه۱۳۳۰ و در نتیجه اعتبارات برنامه به خصوص از بخش نفت و استقراض خارجی تحقق نیافت و در سال ۱۳۳۳، برنامه توسط رییس‌تازه انتخاب‌شده سازمان‌برنامه، ابوالحسن ابتهاج، خاتمه یافته اعلام شد و نزدیک به۸۰درصد اعتبارات آن به برنامه دوم منتقل شد(حاج‌یوسفی، 1378).
6. محتوا و عملکرد برنامه اول توسعه عمرانی
قانون برنامه عمرانی هفت ساله اول دارای 15 ماده بود ( برخلاف سایر برنامه های بعدی که مشتمل بر یک ماده و چندین تبصره هستند). در ماده اول آن به اهداف برنامه بصورت کلی اشاره شده است.
جدول شماره (3)- شمایی کلی از مواد برنامه هفت ساله اول عمرانی
مواد برنامه | موضوع |
ماده 1 | اهداف برنامه ( شامل : افزایش تولید و تکثیر صادرات، تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور، ترقی کشاورزی و صنایع ، اکتشاف و بهره‌برداری از معادن و ثروت‌های زیرزمینی مخصوصا نفت، اصلاح و تکمیل وسایل ارتباط، اصلاح امور بهداشت عمومی، انجام هر نوع عملیاتی برای عمران کشور، بالا بردن سطح معلومات و زندگی افراد و بهبود وضع معیشت عمومی و تنزل دادن هزینه زندگی). |
ماده 2 | پیش‌بینی هزینه‌ها(اعتبارات) بین فصول شش‌گانه. |
ماده 3 | نحوه خرج منابع در سنوات هفت‌ساله برنامه به تفکیک سال. |
ماده 4 | تعیین نحوه تخصیص منابع به استان‌ها و شهرستان‌ها. |
ماده 5 | تعیین وضعیت درآمدهای نفتی. |
ماده 6 | نحوه تامین منابع توسط دولت. |
ماده 7 | تعیین تکلیف عواید تدریجی در طول برنامه. |
ماده 8 تا ماده 14 | نحوه تاسیس سازمان برنامه و چگونگی مدیریت آن و ارتباط سازمان با بخش‌های مختلف. |
ماده 15 | توضیح قانون. |
منبع: برنامه عمرانی هفت ساله اول ( تنظیم و تخلیص توسط محقق)
همانگونه که در گزارش مشرف نفیسی بعنوان مبنای برنامه هفت‌ساله عمرانی اول آمده است ، دو سال ابتدایی برنامه برای آماده سازی و انجام مطالعات موردنیاز در نظر گرفته شده بود. چنانچه از مفاد برنامه نیز مشخص است ، ماده 8 تا 14 به نحوه تشکیل سازمان برنامه و چگونگی مدیریت آن و ارتباط سازمان با بخش های مختلف پرداخته شده است.
هزینه برنامه 21 میلیارد ریال برآورد شد که با نسبت 23.8 درصد کشاورزی؛ 14.3 درصد معادن و صنایع؛ 23.8 درصد جاده ها، راه آهن، بنادر و فرودگاه ها؛ 14.3 درصد کمک به بخش سلامت،آموزش، پلیس و دیگر نهادهای مدنی؛ 7.1 درصد ساخت خانه های ارزان قیمت؛ و باقی مانده هم برای دامنه گسترده ای از سایر پروژه ها، بین بخش های مختلف توزیع می شد.
بر اساس این قانون به دولت اجازه داده شد که عملیاتی را که سازمان موقت برنامه تا یکسال پس از تاریخ تصویب این قانون، مفید و به تدریج قابل اجرا می دانست را در حدود اعتبارات قانونی مصوب برای برای سال های 1327 و 1328 تصویب نموده و اجازه اجرای آن را به سازمان بدهد.منابع (درآمدها) و اعتبارات (هزینه ها) اجرای برنامه در 21 میلیارد ریال بود.
جدول شماره(4)- پیش بینی منابع و درآمد برنامه عمرانی اول
منابع | مبلغ (میلیارد ریال) | درصد نسبت به کل |
درآمد نفت | 7.8 | 37.1 |
فروش دارایی های دولتی | 1 | 4.8 |
مشارکت موسسات خصوصی | 1 | 4.8 |
وام از بانک ملی | 4.5 | 21.4 |
وام از بانک بین الملل | 6.7 | 31.9 |
جمع | 21 | 100 |
منبع: گزارش اجرای برنامه هفت ساله دوم، پیوست شماره 1 صفحه 69
منابع مالی برای اجرای برنامه ابتدا حدود 62 میلیارد ریال بود که بعدا در لایحه نهایی به 21 میلیارد ریال کاهش یافت. به دلیل نگرانی درباره تامین مالی در ابتدا و در گزارش مشرف نفیسی پیشنهاد شده بود که یک سوم از هزینه برنامه (حدود 200 میلیون دلار) از طریق وام از بانک جهانی و دوسوم باقی مانده نیز از محل منابع داخلی تامین شود. برای افزایش منابع داخلی نیز 4 روش پیشنهاد شده بود: 1. اختصاص کامل منابع حاصل از حق امتیازها و سهم سود دریافتی دولت از شرکت نفت ایران و انگلیس به برنامه(60 میلیون پوند)؛ 2.کاهش نسبت پشتوانه اسکناس منتشر شده از 100 درصد به 50 درصد به منظور آزاد شدن منابع بانک ملی برای پرداخت وام برای تامین مالی(35 میلیون پوند)؛ 3.سازماندهی دوباره کارخانه های دولتی که توسط بانک صنعت و معدن اداره میشوند و فروش آن به سرمایه گذاران خصوصی (8 میلیون پوند) و 4. تشویق سرمایه گذاری و پس انداز خصوصی به میزان 8 میلیون پوند ( گزارش مقدماتی برنامه اول توسعه عمرانی،1326).
جدول شماره (5) - فصول هزینه های ( اعتبارات) در برنامه عمرانی اول
فصول هزینه (اعتبار) | زیربخش فصول | جمع فصل | |
|---|---|---|---|
بخش | مبلغ | ||
فصل اول : کشاورزی | مطالعات و تاسیسات علمی | 300 میلیون ریال |
5.250 میلیون ریال |
دفع آفات نباتی و امراض حیوانی و دامپروری | 1100 میلیون ریال | ||
حفظ ثروت های ملی از قبیل جنگل ها و مراتع و غیره | 450 میلیون ریال | ||
توسعه محصولات و اصلاحات کشاورزی | 450 میلیون ریال | ||
آبیاری و سدسازی | 1.850 میلیون ریال | ||
پرداخت به بانک کشاورزی برای مقاصد زیر: - ازدیاد سرمایه های سهامی بانک - اعتبار وام به کشاورزان - مشارکت در سرمایه شرکت های تعاونی - ماشین آلات کشاورزی و کودهای شیمیایی | 150 میلیون ریال 400 میلیون ریال 250 میلیون ریال 300 میلیون ریال | ||
فصل دوم : راه های شوسه و راه آهن و بنادر و فرودگاه ها | راه آهن | 2.500 میلیون ریال |
5.000 میلیون ریال |
ساختمان و آسفالت راههای شوسته | 1850 میلیون ریال | ||
بنادر | 250 میلیون ریال | ||
فرودگاه ها | 400 میلیون ریال | ||
فصل سوم: صنایع و معادن | صنایع نساجی | 1.200 میلیون ریال |
3.000 میلیون ریال |
قند | 450 میلیون ریال | ||
ذوب آهن | 450 میلیون ریال | ||
صنایع شیمیایی | 250 میلیون ریال | ||
صنایع سفالی | 150 میلیون ریال | ||
صنعت فرش و صنایع متفرقه | 250 میلیون ریال | ||
معادن | 250 میلیون ریال | ||
فصل چهارم: نفت | سرمایه برای ایجاد شرکت سهامی نفت ایران | 1.000 میلیون ریال | 1.000 میلیون ریال |
فصل پنجم: پست و تلگراف و تلفن | تکمیل دستگاه های پست | 250 میلیون ریال | 750 میلیون ریال
|
تکمیل دستگاه های تلگراف بی سیم و پخش صدا و تلفن | 500 میلیون ریال | ||
فصل ششم: اصلاحات اجتماعی و شهری | ساخت خانه های ارزان | 1.500 میلیون ریال | 6000 میلیون ریال |
وام به شهرها برای لوله کشی آب و استفاده از آب های معدنی و ایجاد دستگاه های برق | 1.000 میلیون ریال | ||
عملیات پروفیلاکسی به منظور ترقی دادن سطح بهداشت عمومی | 1.500 میلیون ریال | ||
کمک به موسسات فنی به منظور تربیت کارمندان فنی و اشتغال بیکاران به کارهای مفید و بالابردن سطح معلومات فنی صنعتگران و کشاورزان | 1.000 میلیون ریال | ||
نقشه کشی و آمار | 300 میلیون ریال | ||
ساخت زندان در شهرهای مهم | 200 میلیون ریال | ||
سایر عملیات عام المنفعه | 500 میلیون ریال | ||
جمع | 21 میلیارد ریال | ||
منبع: قانون برنامه عمرانی اول ( تنظیم توسط محقق)
بعد از ملی شدن صنعت نفت در اسفند 1329 و اعمال تحریم‌های مربوط به آن، درآمدهای نفتی ایران تا سال 1333 متوقف گردید. در حالیکه طبق ماده 3 برنامه عمرانی اول مقرر شده بود وجوه مذکور در ماده 2 (درآمدها و منابع پیش بینی شده) به صورت زیر فی مابین سنوات هفتگانه تقسیم شود:
جدول شماره (6) - نحوه تخصیص منابع طی سال های برنامه اول
سال برنامه | تخصیص منابع |
نیمه آخر سال 1327 | 1.000 میلیون ریال |
سال 1328 | 2.000 میلیون ریال |
سال 1329 | 2.800 میلیون ریال |
سال 1330 | 3.300 میلیون ریال |
سال 1331 | 3.500 میلیون ریال |
سال 1332 | 3.600 میلیون ریال |
سال 1333 | 3.600 میلیون ریال |
نیمه اول سال 1334 | 1.200 میلیون ریال |
جمع | 21 میلیارد ریال |
منبع: قانون برنامه عمرانی اول ( تنظیم توسط محقق)
پس از برقراری مجدد درآمد نفت، لازم بود برنامه جدید منطبق با واقعیات تدوین شود. از همین رو با ورود ابوالحسن ابتهاج به سازمان برنامه ، اجرای برنامه اول نیز از شهریور 1334 متوقف گردید.
نمودار1. سهم ارزش افزوده بخش های مختلف در طول برنامه عمرانی اول
منبع: برآورد تولید ناخالص داخلی ایران ،پژوهشکده پولی و بانکی، بانک مرکزی ایران. به نقل از (نیلی و کریمی1396)
چنانچه مشاهده می‌شود از زمان ملی شدن صنعت نفت در ایران(1329) سهم ارزش افزوده بخش نفتی ایران به شدت کاهش بهصورتیکه در سال 1331 و 1332 به صفر می‌رسد و بعد از آن نیز نسبت به سال قبل از ملی شدن صنعت نفت حجم آن بسیار اندک می‌باشد. بخش خدمات نسبت به سایر بخش‌ها دارای ارزش افزوده مناسب‌تری بوده و بخش کشاورزی نیز نسبت به ابتدای برنامه رشد اندکی را تجربه کرده است. هرچند در اواسط برنامه بهبود مناسبی یافته بود. بخش صنعت نیز بعنوان ضعیف‌ترین بخش می‌باشد و نسبت به ابتدای برنامه تقریبا ثابت بود.
7. بحث و نتیجه گیری
تامین مالی برنامه عمرانی اول یکی از مهمترین چالش‌های تدوین این برنامه بود، بهصورتیکه هیئت‌عالی برنامه، توانایی مالی کشور برای اجرای نقشه وسیعی که اصلاحات اجتماعی و اقتصادی را در برداشته باشد، ناکافی تشخیص داد و دولت به فکر افتاد که بخشی از اعتبارات مورد نیاز را از طریق گرفتن وام از بانک جهانی تامین کند. برنامه توسعه عمرانی اول در یک مقطع حساس سیاسی و اجتماعی در اواخر دهه 1320 و اوایل دهه 1330 تدوین و اجرا شد. حجم برنامه‌ی هفت ساله که از ابتدا ۶۲ میلیارد ریال پیش‌بینی شده بود نهایتاً پس از تجدید نظر، به ۲۱ میلیارد تقلیل یافت. ۶۷۰۰ میلیون ریال از این مبلغ (معادل ۲۰۰ میلیون دلار) از محل وام بانک جهانی و باقی اعتبار نیز از محل پرداخت‌های شرکت نفت، اعتبارات بانک ملی، فروش دارایی‌های دولت و مشارکت بخشی پیش بینی گردید. اجرای این برنامه که اولین برنامه توسعه عمرانی به شمار میرود با وقایع مهمی چون ملی شدن صنعت نفت و کودتای 28 مرداد و سقوط دولت محمد مصدق و تحریم کشور مصادف بود. برای تدوین این برنامه هر چند از خدمات شرکت مشاوره ای بین المللی موریس نودسن استفاده گردید اما گزارش بطور کامل مدنظر قرار نگرفت و در نهایت گزارش مشرف نفیسی بعنوان گزارش مقدماتی برنامه هفت ساله عمرانی اول مورد تایید و تصویب هیئت وزیران قرار گرفت و به مجلس شورای ملی تقدیم گردید. نسبت بالای تخصیص منابع برنامه هفت ساله توسعه عمرانی اول به بخش کشاورزی و زیرساخت ها با برنامه های اتحاد شوروی در دهه 1310 (1930 میلادی) که در آن صنایع سنگین در اولویت قرارداشت، مغایر بود اما با برنامه تدوین شده در کشور همسایه یعنی ترکیه، شباهت زیادی داشت و در عین حال امید فرآوانی وجود داشت که نظر بانک جهانی (ترمیم و توسعه) را برای کمک های مالی به ایران جلب کند.پیوستگی تاثیرگذار و پی در پی این تغییرات باعث ایجاد مشکلاتی برای اجرای برنامه شد. بصورتیکه برنامه بصورت اجرا نشده متوقف گردید و اهداف تعیین شده محقق نگردید. براساس نظر گروه مشاوره دانشگاه هاروارد( که بعدها به منظور تهیه برنامه عمرانی سوم از این مشاورین استفاده شد) برنامه اول صرف نظر از حجم آن را باید فهرست کارهای عمرانی تلقی کرد و نه برنامه جامع و این برغم مطالبی است که در مقدمه قانون برنامه عمرانی اول آمده و اهداف کلی مانند افزایش تولید، گسترش صادرات، اصلاح بخش کشاورزی، صدور مواد معدنی، ارتقای سطح زندگی و افزایش رفاه اجتماعی را پیش می کشد.
در زمان پیش بینی منابع مالی برنامه، درآمد نفت با 37.1 درصد (7.8 میلیارد ریال) و دریافت وام از بانک جهانی با 31.9 درصد (6.7 میلیارد ریال) اصلی‌ترین منابع پیش‌بینی شده تامین مالی (جمعا69 درصد) برنامه بود و بعد از آن وام از بانک ملی( که در آن زمان نقش بانک مرکزی را عملا ایفا می‌کرد) به مبلغ 4.5 میلیارد ریال(21.4 درصد) و نیز فروش دارایی های دولت و مشارکت بخش خصوصی هر کدام به مبلغ 1 میلیارد ریال. بعد از ملی شدن صنعت نفت در اسفند 1329 و اعمال تحریم های مربوط به آن درآمدهای نفتی ایران تا سال 1333 متوقف گردید.پس از برقراری مجدد درآمد نفت، لازم بود برنامه جدید منطبق با واقعیات تدوین شود. از همین رو با ورود ابوالحسن ابتهاج به سازمان برنامه ، اجرای برنامه اول نیز از شهریور 1334 متوقف گردید. در پایان برنامه اول عمرانی ارزش افزوده بخش های مختلف دارای عملکرد متفاوتی بوده اند. بخش خدمات افزایش داشته است بخش کشاورزی افزایشی محدود را تجربه کرده است بخش صنعت تقریبا ثابت مانده و بخش نفت نیز به شدت کارهش یافته است.
درآمدهای نفتی به دلیل شرایط پیچیده سیاسی و بخصوص ملی شدن صنعت نفت و بحث کنسرسیوم محقق نشد. این درآمدها که مهمترین منبع تامین برنامه بود به شدت کاهش و در مقاطعی به صفر رسید. از طرفی بخش مهم دیگری از منابع مالی برنامه یعنی دریافت وام از بانک جهانی نیز به واسطه امتناع بانک از پرداخت، محقق نگردید و عملا 69 درصد از منابع تامین مالی برنامه عمرانی اول با چالش جدی عدم تحقق روبرو گردید. شدت تاثیر عدم تحقق این منابع به گونه‌ای بود که منجر به توقف اجرای برنامه گردید. در زمینه اجرای برنامه نیز وقوع حوادث و رویدادهای سیاسی متعدد و متنوع و اثرگذار، باعث شده تمرکز لازم از روی اجرای برنامه کاهش یابد. در طول برنامه 9 بار مقام نخست وزیری تغییرکرد. همچنین سطح عالی سازمان برنامه شاهد تغییرات پیاپی بود. همزمان 8 بار وزیر مالیه تغییر کرد. این تغییرات بخصوص در دولت باعث تشتت تصمیم گیری و در اولویت قرارنگرفتن برنامه و در واقع عدم امکان اجرای منظم برنامه شد. با این وجود برنامه عمرانی اول دارای نقاط قوتی نیز بود.پایه ریزی زیربنایی برای برنامه ریزی توسعه اقتصادی کشور،. راه اندازی کارخانجات جدید و بهبود تولید و نیز مقدمات تشکیل سازمان برنامه از نتایج برنامه عمرانی اول به شمار میرود.
منابع
- ابتهاج، ابوالحسن(1371). خاطرات ابوالحسن ابتهاج. چاپ اول، نشر علمی، تهران.
- آذر، عادل؛ امیرخانی، طیبه(1395). سیاه چاله های بودجه در نظام بودجه ریزی ایران. فصلنامه مدیریت دولتی،8(4).590-571.
- آلوین، سو(1386). تغییر اجتماعی و توسعه: مروری بر نظریات نوسازی، وابستگی و نظام جهانی، ترجمه محمود حبیبی مظاهری، تهران، انتشارات پژوهشکده مطالعات راهبردی.
- امیدی، رضا(1391). تحلیل برنامه‌های عمران و توسعه ایران از منظر مؤلفه‌های برنامه‌ریزی اجتماعی. فصلنامه برنامه ریزی و بودجه، ۱۷ (۴) :۱۱۴-۹۷.
- بانک ملی(1326). مجله بانک ملی، نشریه ادواری، انتشارات بانک ملی، شماره93.
- بانک ملی(1327). مجله بانک ملی، نشریه ادواری، انتشارات بانک ملی، شماره96.
- بوستاک، فرانسیس؛ جونز، جفری(1398). برنامه ریزی و قدرت در ایران: ابوالحسن ابتهاج و توسعه اقتصادی در زمان شاه، مترجمان: مهدی پازوکی و علی حبیبی، تهران: انتشارات کویر.
- حاجی یوسفی، علی(1382). بررسی سیر تکوین اندیشه برنامه ریزی و توسعه در ایران(قسمت دوم)، فصلنامه رفاه اجتماعی،3(9):108-91.
- دانایی فرد، حسن؛ الوانی، سیدمهدی؛ آذر، عادل(1383). روش شناسی پژوهش کیفی در مدیریت، رویکردی جامع، تهران، انتشارات صفار-اشراقی.
- رجب پور، حسین(1398). آسيب شناسي نظام برنامه ريزي(مروري بر تحولات نظام برنامه ريزي در ايران)، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي تهران،ایران.
- روشنایی، علی(1387). نگاهی انتقادی به نظریات و راهبردهای توسعه، دانشگاه آزاد اسلامی آشتیان، انتشارات دانشگاه آزاد اسلامی.
- سالمی قمصری، مرتضی؛ یزدانی، سهراب؛ فرهادی، مرتضی؛ مومنی، فرشاد (1399). اصل چهار ترومن و امکان توسعه در ایران، فصلنامه برنامه ریزی رفاه و توسعه اجتماعی،12(43)،197-161.
- شهوند، علی؛ سعیدی نیا، حبیب اله (1399). خوانشی نو از علل تعلیق برنامۀ هفت سالۀ اول. تاریخ اسلام و ایران, 30(46)، 175-143.
- عبداللهی، محمد؛ راد، فیروز (1387). روند تحول و موانع ساختاری توسعة سیاسی در ایران(1382-1304، مجله جامعه شناسی ایران، 10(1)، 63-29.
- قانون برنامه هفت ساله عمرانی اول(1327).
- گزارش مقدماتی برنامه هفت ساله عمرانی اول(1326).
- گزارش نهایی شرکت مشاورن ماوراء بحار، (1328).
- گزارش هیئت مشاورین موریس نودسن، (1949).
- مشرف نفیسی، حسن(1341). سالنامه دنیا، شماره 18، چاپ کیهان، تهران.
- مک لئود، تاس(1380). برنامه ریزی در ایران؛ براساس تجارب گروه مشاوران دانشگاه هاروارد در ایران در تهیه برنامه عمرانی سوم. ترجمه علی اعظم محمدبیگی ، نشر نی، تهران.
- مولایی، آیت؛ وهیبی فخر، مریم(1399). اقدامات ابوالحسن ابتهاج در ساختار نظام برنامه‌ریزی ایران؛ تحلیل از دیدگاه حقوق اداری. فصلنامه حقوق اداری. ۸ (۲۴) :۲۳۰-۲۰۹.
- ناعم، نیما؛ یعقوب زاده، امید(1396). موانع توسعه در ایران.تهران، نقد فرهنگ.
- نراقی، یوسف(1373). توسعه و کشورهای توسعه‌نیافته، چاپ دوم، تهران، انتشارات بی جا.
- نیلی، مسعود؛ کریمی، محسن(1396). برنامه ریزی در ایران 1316-1356 ؛ تحلیلی تاریخی با تمرکز بر تحولات، نقش و جایگاه سازمان برنامه و بودجه. چاپ دوم، تهران، نشر نی.
- Stiglitz , J. (2002). Participation and development perspectives from the comprehensive development paradigm, Review of Development Economics , 6(1),163-182.
[1] استادیار، گروه مدیریت، دانشکده مدیریت، اقتصاد و حسابداری، دانشگاه پیام نور، تهران، ایران nabiomidi@pnu.ac.ir
[2] - Michael Paul Todaro
[3] - Stiglitz
[4] - Alvin
[5] - Bretton-Woods Conference
[6] - Morrison Knudsen
[7] - G.F.Dunn
[8] - Consultants Incorporated Oversras
[9] - Harry S.Truman
